La presidencia española de la UE y su ambición como actor estratégico de la seguridad mundial

La Unión Europea (UE) ha desarrollado desde 2003 casi una treintena de operaciones de gestión de crisis- tanto militares como policiales y civiles-, mostrando su voluntad de convertirse en un actor estratégico en el campo de la seguridad mundial, al menos al mismo nivel que las Naciones Unidas y la Alianza Atlántica. Sin embargo, la realidad es que el balance acumulado es discreto, ya que todas sus actuaciones han sido limitadas en ambición, efectivos e incluso resultados. A nivel mundial, la UE representa hoy en día escasamente el 7% de los efectivos militares encuadrados en operaciones de paz y estabilización, frente al casi 50% de la ONU y el 40% de la OTAN. Y no es por falta de militares . Las propias estadísticas de la Unión afirman que sólo tiene comprometido en sus propias misiones el 0,3% de los efectivos militares de sus respectivas Fuerzas Armadas y un porcentaje mucho menor si hablamos de capacidades civiles en estos segmentos. Y lo que es más significativo, los principales contribuyentes europeos en operaciones de paz y de estabilización a nivel mundial- Francia, Alemania, España, etc.- prefieren colocar sus soldados bajo responsabilidad de la ONU y la OTAN que bajo bandera europea. La prueba está en que algunas de las misiones más grandes de estas dos organizaciones cuentan con los mayores componentes militares que estos países miembros (y líderes) de la UE mantienen en el exterior, como es el caso de Afganistán (ISAF) o el Líbano (FINUL).

La presidencia española de la Unión Europa puede y debe representar un punto de inflexión en esta tendencia. Por una parte, la aprobación del Tratado de Lisboa representa un nuevo impulso, partiendo de un mayor consenso político, nuevas instituciones y una actitud más proactiva. El rápido compromiso de unos 300 policías o gendarmes europeos para Haití y la voluntad política de iniciar una misión para la reforma del sistema de seguridad de Somalia (con la lucha contra la piratería como inquietud principal), parecen ser ejemplos ilustrativos de esta nueva etapa.

A estas alturas, es evidente de los compromisos adquiridos en 2008 para reforzar las capacidades de gestión de crisis se han mostrado insuficientes. Las demandas han excedido claramente a las previsiones. En un principio, los líderes de la UE llegaron al acuerdo de que debían prepararse para ser capaces de desplegar dos o tres importantes misiones de carácter militar simultáneamente, junto a varias operaciones civiles en distintos escenarios. En escasamente un año, los Veintisiete han alcanzado este techo o incluso lo ha superado. En la actualidad, existen 14 operaciones PESD en activo, dos de las cuales son fundamentalmente militares (Somalia, componente naval, y Bosnia-Herzegovina, componente terrestre), junto a cuatro policiales (con Afganistán y Palestina entre ellas), más otra media docena relacionadas con el respeto a la ley y la reforma del sector de la seguridad. Esto significa que la UE cuenta hoy con cerca de 7.000 efectivos sobre el terreno- de ellos unos 2.500 militares-, desplegados en casi todas las partes de mundo . Y hay que reconocer que, a pesar de algunos sonoros fracasos como es la misión policial en Afganistán, sus efectivos de gendarmería- polícía civil o militarizada- han destacado por su flexibilidad y aportación única en operaciones de gestión de crisis no exclusivamente militares.

Durante su presidencia europea, España ha propuesto liderar un estudio sobre las fuerzas multinacionales existentes, que permita racionalizar las que ya hay y agilizar los procedimientos para iniciarlas y dirigirlas. En pocas palabras, contar con recursos (en este sentido militares) más adaptados a los requerimientos de la seguridad mundial, fáciles de proyectar y adaptables a diversas circunstancias y amenazas. Los portavoces españoles reiteran, asimismo, la necesidad de seguir progresando en capacidades operativas autónomas para la Unión y de hacer frente a las notables deficiencias que aún existen en este terreno. Para todo ello, España debe impulsar, por ejemplo, soluciones para resolver la falta de transporte aéreo, mediante la creación de un Mando de Transporte Aéreo que marque pautas para compartir capacidades, tanto sacando adelante el maltrecho programa de avión de transporte A400M como estableciendo una unidad europea de helicópteros.

Más relevante será, probablemente, el esfuerzo a realizar en dos aspectos cruciales: la coordinación de las respuestas político-militares a crisis internacionales y la flexibilidad en la utilización de las fuerzas y unidades militares europeas ya existentes. En el primer caso, ya se han dado los primeros pasos- aún informales- para establecer un mecanismo de consulta independiente para temas de defensa, área que hasta ahora está ligada y supeditada siempre a la órbita de los ministerios de asuntos exteriores. La cuestión entonces es saber cuánto se podrá avanzar realmente antes del verano.

En relación con el incremento de efectivos a disposición de la UE, la presidencia española debe tener como prioridad dotar de mayor flexibilidad al mecanismo de toma de decisiones, permitiendo la utilización de las «agrupaciones tácticas de reacción rápida» (battlegroups»), así como otras fuerzas europeas (Eurocuerpo y Gendarmería Europea) en misiones PESD. Poco sentido tiene haber constituido una fuerzas flexibles, móviles e interoperables (inspiradas en la Fuerza de Reacción Rápida de la OTAN) para luego no utilizarlas nunca. Desde su configuración en 2007, dos de estos battlegroups-cada uno con 1.500 efectivos- se encuentran en permanente turno de alerta durante seis meses, rotando entre todos los disponibles, pero nunca han sido activados. Durante la crisis en R. D. Congo en 2008, Francia propuso enviar un battlegroup en misión humanitaria, pero la idea no prosperó ante la oposición de Alemania y Reino Unido.

La experiencia acumulada en este terreno demuestra que, a pesar de la complejidad de los debates políticos y de la inicial falta de experiencia operativa, la Unión Europea esta preparada sin discusión para asumir mayores retos en su empeño por convertirse en un actor imprescindible para la seguridad global, dentro y fuera de sus fronteras. La cuestión radica más bien en el nivel de ambición política de sus dirigentes. Javier Solana, cuando era máximo representante de la PESD, afirmó algo que sigue vigente hoy: «La Unión Europea ofrece algo que ninguna otra organización internacional puede, su capacidad de desplegar un gran espectro de medidas de gestión de crisis dentro de un mismo marco de actuación. Esta nueva capacidad ayudará a la UE a avanzar en sus objetivos de aliviar la pobreza, la promoción de la democracia y el imperio de la ley, y la promoción de los derechos humanos. Nos permitirá hacer una importante contribución al desarrollo de la estabilidad internacional y la preservación de la paz y la seguridad» . Para que así sea, la dimensión militar no puede ser excluida.

Notas:

1.- Bruce D. Jones (ed), Annual Review of Global Peace Operations 2009, Centre on International Cooperation at New York University, New York, 2009 (Briefing Paper) y Kirsten Soder, Multilateral peace operations: personnel, 2008, SIPRI Fact Sheet, July 2009.
2.- Para información sobre las misiones puede consultarse: http://www.isis-europe.org/csdpmap/mission.html  y http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=261&lang=en
3.- Javier Solana, «Why Europe needs the military option´, Financial Times, 20 September 2000.