Democracia, paz y seguridad en África subsahariana
Introducción
Elaborado al calor de los continuos desembarcos de inmigrantes africanos en las islas Canarias, el Plan África (PA; 2006-2008) aspira a rebajar el importante déficit histórico de la acción exterior española en la región subsahariana. Concebido como un ambicioso documento que marca una serie de objetivos y sus correspondientes líneas de actuación, pretende atender tanto a los intereses de España como a un interés más amplio y general, cuyos principales fundamentos son la paz, la democracia, los derechos humanos, la reducción de la pobreza y enfermedades endémicas, la adecuada gestión de los flujos migratorios y la preservación del medioambiente. Como todo plan de acción, la aportación del PA a cuestiones tan trascendentales dependerá de su traducción efectiva en la práctica y su dotación de medios. Para llegar a buen fin, es también determinante que los intereses nacionales de orden empresarial, comercial y “securitario” no terminen marginando el mencionado interés general.
El PA establece como primer objetivo la participación española en el afianzamiento de la democracia, la paz y la seguridad en África subsahariana, de forma concertada con la Unión Europea (UE), la ONU y los organismos regionales africanos. Seguridad (que debería ser entendida en su acepción amplia de “seguridad humana”) que forma un binomio indisoluble con el desarrollo y que, junto con el respeto de los derechos humanos, constituyen el marco adecuado para evaluar dicha región.
Pese a que un número creciente de Estados cuenta con gobiernos más o menos democráticamente elegidos ( un 40% aproximadamente, excluyendo las “democracias de fachada”) y a que algunos conflictos devastadores han sido formalmente resueltos (como el de Angola, Norte-Sur de Sudán, Liberia, Sierra Leona y República Democrática del Congo, RDC), la situación de conjunto, cíclicamente recurrente, sigue siendo altamente conflictiva; lo cual no se refleja correctamente en el PA, cuyas apreciaciones, en el momento de su redacción, sobre las expectativas esperanzadoras de determinados conflictos, como el de Costa de Marfil o Somalia, no se corresponden con la realidad sobre el terreno.
El cuadro actual de la región expone, en primer plano, la perpetración de un genocidio a lo largo de más de tres años en el territorio sudanés de Darfur- ante una comunidad internacional impotente (y pese al renovado “Nunca más” de Ruanda)-, en un conflicto que arroja un saldo de más de 200.000 muertos, cerca de dos millones de desplazados internos y unos 200.000 refugiados en Chad. Otros escenarios conflictivos de mayor o menor intensidad, y con un gran potencial de desestabilización regional, son los de Somalia, Chad, República Centroafricana, Guinea-Conakry, Costa de Marfil o la región del Delta del Níger, en Nigeria; a los que se añaden algunos países en los que el despotismo y la violación sistemática de derechos humanos están provocando un gravísimo deterioro de las condiciones de vida de la población (Zimbabwe es el caso más importante). Este esbozo lo completan determinados Estados frágiles en proceso de recomposición (como Liberia, Sierra Leona o Burundi), en una región prioritaria sobre el papel para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio pero muy alejada en la realidad de alcanzarlos en el plazo fijado de 2015.
Los indicadores actuales que elabora el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) sitúan a cerca de una treintena de países, de los 48 que componen la región, en los puestos más bajos del mundo en desarrollo humano. Una explosión demográfica, que ha supuesto la duplicación de su población en cada una de las dos últimas generaciones, eleva a 700 millones de habitantes la población subsahariana, la mitad de la cual vive con menos de un dólar diario. Los bajos índices de alfabetización (sólo el 60% de los hombres y un tercio de las mujeres), los estragos producidos por el VIH-SIDA (se calcula que en la región están infectadas unos 28 millones de personas, lo que equivale al 70% de la población mundial afectada) y otras epidemias como la malaria (que causa entre uno y dos millones de muertes al año, el 90% de las víctimas en el mundo), son otros tantos datos significativos.
La situación descrita denota la dimensión de los retos y la absoluta necesidad de articular por parte de la comunidad internacional toda una serie de políticas multidimensionales y multilaterales. Por su parte, y para hacer frente a la tarea- en concordancia con el principio de “apropiación” que apoya la UE y el PA-, el continente africano está desarrollando una nueva estructura institucional, sustentada en la Unión Africana (UA) y el Nuevo Partenariado para el Desarrollo de África (NEPAD, criticado desde algunos foros por su perfil excesivamente neoliberal, y cuya piedra angular, el mecanismo de revisión “inter pares”, no está dando los resultados previstos). La UA ha venido demostrando una mayor implicación en determinados conflictos, si bien sus disensiones internas y sus debilidades presupuestarias limitan de forma importante su capacidad de actuación. Su misión de paz en Darfur- con un mandato claramente insuficiente para defender a la población- tiene en la UE a su mayor contribuyente.
Lo que a continuación se exponen son algunas observaciones- acompañadas de ejemplos- derivadas de un examen de las políticas internacionales y locales en la materia, y del perfil de los diferentes actores que actúan en la región. No se pretende analizar el PA, sino únicamente poner de relieve algunos de los aspectos clave sobre democracia, paz y seguridad, con alusiones puntuales a dicho documento.
I.- Políticas preventivas y enfoques regionales
Aunque presente en todos los análisis, es necesario reiterar la primordial relevancia de las políticas preventivas y de los programas a largo plazo, además de los enfoques regionales que atiendan a las implicaciones transfronterizas de todo tipo que caracterizan a la región subsahariana. De forma reincidente, la comunidad internacional incurre con demasiada frecuencia en acciones o estrategias meramente reactivas, ineficaces en relación a los desafíos de la región subsahariana. Como consecuencia de esta dinámica, los fenómenos problemáticos persisten y lo que se aborda normalmente son urgencias.
Resulta también crucial una política coordinada y sin fisuras por parte de todos los actores que intervienen, tanto en los procesos de democratización como de prevención, gestión y resolución de conflictos.
Los casos de Togo y Zimbabwe demuestran la importancia de que participen, conforme a dichos criterios, múltiples actores, tanto internacionales como regionales. Mención especial merece la misión de la ONU en RDC (renovada, el 15 de febrero de 2007, por dos meses) que, pese a sus carencias, es una referencia internacional en el ámbito de la construcción de una paz duradera mediante el acompañamiento de procesos democráticos.
El ejemplo más reciente de fracaso en materia preventiva es el de Guinea-Conakry. Pese a los indicadores alarmantes de los últimos años (especialmente a partir de 2003), los actores externos no han cumplido su papel. La reacción de la ONU ha sido más que tardía y la Unión Europea, aunque implicada activamente en el país desde hace tiempo, no ha sabido evaluar correctamente la trayectoria de un régimen que ha ido dando pruebas sobradas de sus nefastas credenciales.
A nivel regional, tanto la UA como la Comunidad Económica de Estados de África Occidental han estado fuera de juego en la crisis guineana. La falta de reflejos mostrados, sobre todo por esta última, pone de relieve el camino que todavía queda por recorrer, teniendo en cuenta la apuesta que existe actualmente para que los actores regionales desempeñen un papel activo en la prevención y resolución de las crisis que les conciernen directamente.
Como se ha señalado, la UA atraviesa una fase crucial cuya positiva resolución depende de que se acometan una serie de reformas institucionales (especialmente respecto a su órgano ejecutivo, necesitado de mayores competencias efectivas) que le permitan desempeñar los objetivos de paz y seguridad reseñados en su carta fundacional. Dotada de un Consejo de Paz y Seguridad- y, en 2007, de una Carta africana de derechos humanos, democracia y buen gobierno-, la organización intenta progresivamente desmarcarse del historial de negligencia en la materia de su antecesora (la Organización para la Unidad Africana, OUA), si bien los ritmos actuales de integración y consolidación no están a la altura de los enormes retos de la región. Los intereses particulares de algunos dirigentes autócratas, los recelos hacia un influencia excesiva de Sudáfrica como líder regional (que tiene un enorme peso político y económico, y que ha venido liderando el proyecto institucional a través de la figura de su presidente, Thabo Mbeki) y una estructura funcionarial muy burocratizada, heredada en parte de la OUA, son algunos de los lastres actuales.
De dichos retos da buena cuenta el hecho de que en la región se encuentren al menos 7 de los 10 Estados considerados más frágiles, o directamente fallidos, del mundo. Calificados como la primera amenaza global por parte de EE. UU., y en primer plano de su política exterior a partir del 11-S, este tipo de Estados precisan políticas internacionales ajustadas al contexto africano en cuestión, cuya configuración específica dista mucho de las premisas y moldes occidentales.
Por otra parte, la lucha del gobierno norteamericano contra el terrorismo yihadista en tierras africanas es otra vertiente en alza. La iniciativa desplegada en el Sahel y el frente abierto contra Al-Qaeda en Somalia (en el que su apoyo, primero a los “señores de la guerra” somalíes y luego a las tropas etíopes, está rodeado de zonas grises), son los dos proyectos principales de una estrategia con repercusiones importantes, y de índole diversa, en amplias zonas de la región. En 2008 tendrá lugar la creación de un nuevo comando militar de EE. UU. dedicado en exclusiva a África.
II.- Causas de los conflictos y “despolitización”
Otra evidencia, pero que no se atiende adecuadamente, concierne a la necesidad de atender a las causas esenciales de los conflictos violentos. Los derechos humanos, la lucha contra la pobreza, la gestión de los recursos naturales, la justicia social o el buen gobierno (cuyos aspectos centrales son la separación de poderes y el Estado de Derecho, el imperio de la ley, una adecuada descentralización y un correcto funcionamiento de la administración de justicia y de las fuerzas policiales y militares) deberían estar en el centro de toda política que pretenda ser eficaz.
Asimismo, cualquier programa en la región que persiga la democratización tendría que centrarse directamente en la población y en la identidad africana, y evaluar en profundidad la operatividad del multipartidismo, la participación ciudadana y la sociedad civil. Máxime cuando los programas de las instituciones internacionales y otros actores externos adolecen en sus planteamientos de una despolitización que, en última instancia, cuestiona vagamente los auténticos resortes del poder. En este sentido, un ejemplo significativo es el modo en que define y traslada a la práctica un organismo tan influyente como el Banco Mundial la noción de “buen gobierno”.
Más allá de la celebración de las elecciones y del cumplimiento formal de una serie de requisitos teóricos- revestidos, además, de un discurso de las elites africanas plenamente adaptado a las exigencias de los donantes-, es preciso verificar la efectividad de los fundamentos democráticos, y actuar en consecuencia.
Las condiciones de vida del conjunto de la población son, por otra parte, el mejor baremo para orientar los programas de cooperación o corregir determinados aspectos de aquellos que inicialmente han sido bien encauzados. A modo de ejemplo, el caso de Mozambique demuestra que a partir de una fase inicial, en la que los voluminosos flujos externos han permitido la pacificación y estabilización del país (lo que algunos han denominado “paz comprada”) y que los ratios económicos reflejan un crecimiento constante del PIB, es preciso analizar los motivos por los cuales la pobreza y las desigualdades persisten, y apenas han mejorado en los últimos años pese a la masiva ayuda externa.
III.- La “extraversión” de los Estados africanos
El punto anterior está directamente vinculado con la denominada “extraversión” de los Estados africanos, los cuales dependen de fuentes externas (ya sea en forma de ayuda al desarrollo o de ingresos provenientes de la explotación de sus recursos naturales). Es consabido que tras un proceso electoral la tendencia es que quien vence acapara tanto el control del Estado como los recursos externos, y que la pervivencia política se nutre de relaciones de patronazgo y redes clientelares. De ahí, la importancia de comprender el papel que juegan dichos recursos en las dinámicas sociopolíticas africanas y reforzar la condicionalidad política de la ayuda internacional con programas más creativos que, pese a la complejidad de la cuestión, incidan de forma más eficaz sobre la corrupción y sus entramados.
A su vez, en muchos casos las elites locales se aprovechan de la desarticulación estatal y gestionan en su favor las redes de intereses (incluidas manipulaciones étnicas, en las que, por otra parte, también incurrieron las potencias coloniales) y los expolios de todo tipo, en detrimento siempre de una población que sufre directamente la llamada “instrumentalización política del desorden”. Estas dinámicas no siempre se han analizado debidamente ni se han tenido en cuenta a la hora de diseñar estrategias acordes desde el exterior.
En materia de inmigración, y en el actual contexto de llegada irregular de subsaharianos a España, la presión resultante de estos flujos- junto a la capacidad de negociación que otorgan a los países de origen y las consiguientes acciones reactivas en los países de destino- conforma un escenario que no es el más idóneo para negociar apresuradamente acuerdos de repatriación, a cambio de una ayuda económica que normalmente no llega a las poblaciones de turno.
IV.- La gestión de los recursos naturales
La explotación y gestión de los recursos naturales de forma responsable y transparente es decisiva y, en muchas ocasiones, un factor central de los conflictos y las carencias democráticas. Dada la relación directa entre la existencia de recursos naturales y la ausencia de democracia y libertades fundamentales (a mayores recursos naturales menos vulnerabilidad a las presiones democráticas externas y menos preocupación de los donantes con intereses económicos “in situ” por la democracia)- además de bajos índices de desarrollo, corrupción y altos niveles de conflictividad-, cualquier proyecto en la materia tiene que enfrentar esta cuestión.
En aquellos Estados productores de petróleo (como Angola, Guinea Ecuatorial o Nigeria, todos ellos países calificados como de “interés prioritario” en el PA) los voluminosos ingresos de su explotación por parte de unas multinacionales que distan mucho de comportarse como ciudadanos globales, permiten a las elites dirigentes una gran capacidad de patronazgo y prescindir de políticas de presión fiscal que, de existir, provocarían comportamientos más reivindicativos por parte de la población. La necesaria relación de reciprocidad entre el Estado y el ciudadano se pervierte por completo, en el marco de una “maldición de los recursos” que es no sólo económica (el llamado “mal holandés”) sino también, y fundamentalmente, política.
Consideraciones, todas ellas, que deben ser prioritarias para el gobierno español a la hora de conformar políticas de acercamiento a regímenes corruptos y represores como, por ejemplo, el del guineano Teodoro Obiang. Si la búsqueda de la seguridad energética española y la participación de sus empresas en la explotación de los hidrocarburos africanos (objetivos, ambos, del PA), implica un mantenimiento, o empeoramiento, del statu quo en dichos países, no se cumplirán los objetivos prioritarios del PA.
En el caso referido de la RDC (país en el que han muerto cerca de 4 millones de personas en los sucesivos conflictos que persisten desde hace más de una década), la erradicación del expolio de los recursos naturales, en el que participan empresas africanas y occidentales, es consustancial a cualquier avance en el camino de la paz, y para dotar de cierta estabilidad a la sub-región de los Grandes Lagos. El logro de la celebración de unas elecciones participativas y de la consiguiente formación de un gobierno nacional, no exime al país de una importante inestabilidad, concentrada sobre todo en las regiones del este.
Otro ejemplo relevante es el de Angola, cuyos dirigentes, enriquecidos por las rentas petrolíferas y al frente de un aparato estatal con las arcas repletas, eluden fácilmente cualquier presión internacional externa; definen unas reglas de juego marcadas por la falta de transparencia (con la connivencia, cuando no participación activa, de muchas multinacionales, y con el forzoso acatamiento de aquellas- como le sucedió a la compañía Shell- que hagan amago de publicitar los pagos realizados al gobierno angoleño); y aplazan sucesivamente los comicios electorales (en los que tampoco parece estar demasiado interesada una oposición política que también disfruta de cargos y prebendas), para desesperación de una población que quiere hacerse oír y que ni siquiera vislumbra los ingresos del petróleo.
V.- La emergencia de China como actor influyente
La región subsahariana y su contexto geopolítico están siendo condicionados de forma rápida y progresiva por China, que necesita cantidades ingentes de materias primas. Los perniciosos efectos de su estrategia inversora, sin ningún tipo de condicionalidad política ni agenda democrática, son evidentes. Baste como dato su papel de principal valedor de regímenes responsables de los peores violaciones de los derechos humanos como- en la crisis de Darfur- Sudán (país al que vende armamento y del que extrae un alto porcentaje del petróleo que importa) y Zimbabwe. El desembarco chino, a golpe de talonario, se centra, a su vez, en sectores tradicionalmente marginados por la ayuda occidental, con medidas de apoyo al comercio exterior y condonación de deuda, y con un discurso de país en vías de desarrollo víctima en el pasado de la opresión colonial, con el que se identifican plenamente muchos regímenes africanos (y al que no duda en recurrir más de un déspota en la región cuando quiere eludir sus responsabilidades con la comunidad internacional).
El impacto de dicha implantación- que todavía está en su etapa inicial- obligará a importantes reajustes en las agendas internacionales. Para hacerse una idea de su trascendencia es preciso vincular todo lo referido con los principales rasgos regionales ya mencionados; a saber, una gran fragilidad institucional, una enorme dependencia externa y una profunda interrelación entre países vecinos, cuya inestabilidad trasciende los límites de las fronteras estatales.
Por otra parte, la actuación de las principales potencias económicas internacionales tendrá cada vez más peso en el futuro (sin olvidar que nuevos actores, como Japón, India, Corea del Sur o Brasil están apostando cada vez más por la región). Junto a la presencia tradicional de Francia (que atraviesa una etapa de cierto declive a partir de la crisis de Costa de Marfil, además de un abierto enfrentamiento con el régimen ruandés) y Reino Unido, EEUU tiene su punto de mira en la explotación del crudo procedente del golfo de Guinea y sus aledaños (incluida Angola). Teniendo en cuenta que, cuando se trata de petróleo, este país ha relegado tradicionalmente a un segundo plano las cuestiones de derechos humanos, su objetivo de que para 2015 dicha zona le abastezca de hasta un 25% del total de sus importaciones (actualmente supera el 15%), no hace sino complicar aún más cualquier progreso en la materia.
Todo lo anterior implica no sólo el despliegue de medios acordes con las necesidades sino también un mayor esfuerzo de investigación y conocimiento de la región subsahariana. Desde hace décadas se intentan aplicar desde el exterior recetas de todo tipo, concebidas en su gran mayoría bajo parámetros occidentales. La literatura sobre la región es abundante y una buena parte de la más reciente incide precisamente en los errores de concepción y, consecuentemente, aconseja una reformulación de los planteamientos a la luz de la realidad africana (teniendo en cuenta también las diversas facetas de un sustrato precolonial, cuyo conocimiento es deficitario).
Un buen ejemplo de ello son los programas de fortalecimiento de la sociedad civil africana diseñados por actores internacionales. Es muy significativo que la mayoría de estos proyectos no hayan cumplido sus objetivos, como han podido constatar sobre el terreno algunos países que han realizado las correspondientes evaluaciones (Países Bajos es una buena referencia).
Otros ámbitos de actuación relevantes, que conviene reforzar, son los relacionados con las cuestiones de género y con los jóvenes (el 60% de los subsaharianos tiene menos de 20 años). A modo de ejemplo, la experiencia indica que es preciso seguir mejorando y desarrollando aquellos proyectos dirigidos a la promoción política de las mujeres (con el ilustre precedente de la presidenta liberiana, Ellen-Johnson Sirleaf, primera mujer al frente de un Estado africano) y a una mayor participación de las mismas en programas de prevención y resolución de conflictos. Los programas de desarme, desmovilización y reinserción social destinados a decenas de miles de jóvenes, esenciales en las fases de reconstrucción post-conflicto, arrojan también múltiples enseñanzas.
También es esencial la cuestión de la justicia penal internacional. Además de los tres primeros expedientes abiertos por la Corte Penal Internacional (relativos a Darfur- que empieza a tener ya imputaciones políticas a alto nivel-, Uganda y RDC), en 2006 tuvo lugar la reclusión en una prisión de La Haya del liberiano Charles Taylor, donde será juzgado por el Tribunal Especial de Sierra Leona, y la aceptación por parte de Senegal (conminada al efecto por la UA) de juzgar al ex dictador del Chad, Hissène Habré, sujeto a arresto domiciliario en aquel país. El lento, y a veces decepcionante, avance de todas estas causas no afecta al potencial ejemplarizante y de transformación social de un ámbito que irá sobredimensionándose con el tiempo.
En 2007 tendrán lugar elecciones en una veintena de países subsaharianos. La presencia de observadores, tanto internacionales como locales, es cada vez mayor y el concepto de buena gobernanza va calando en algunos casos, aunque sea a cuentagotas. No obstante, para que la democracia empiece a arraigar es evidente que se necesita mucho más. Algunas de las cuestiones principales para que esto ocurra han sido objeto de atención en este texto.
En definitiva, se trataría de ir modificando aquellas políticas y dinámicas perniciosas (entre las que destacan las incorporadas a los planes de ajuste estructural del Fondo Monetario Internacional, aplicados a numerosos países de la zona) y de aprovechar la experiencia de las últimas cinco décadas (precedidas por un período colonizador de balance, en general, desastroso). Experiencia que, por otra parte, se ha desperdiciado en demasiadas ocasiones como consecuencia de intereses particulares, tanto de donantes como de donatarios, que impiden profundizar en las áreas claves y capacitar a la población para mejorar sus vidas.
La Mesa para África, prevista por el PA, debe desarrollarse cuanto antes como una plataforma de encuentro entre la sociedad civil y las diversas instancias de la Administración española. Con el fin de que ésta proporcione información sobre las acciones que se van llevando a cabo, facilitando así un seguimiento de sus evoluciones, y que pueda recibir por parte de aquélla ideas e iniciativas que contribuyan a la consecución de los objetivos establecidos.
Por otro lado, los retos de la región son de tal dimensión y naturaleza que aunque el PA ejecutara adecuadamente sus cometidos su incidencia sería meramente testimonial. Por ello, es imprescindible que las declaraciones de dicho documento relativas a enmarcar sus enunciados en las políticas de la UE hacia la zona vayan más allá. Y se traduzcan en un papel plenamente activo por parte de España para que desde el marco europeo se establezca una estrategia más sólida, con el fin de abordar con más medios y recursos tan ingentes necesidades.
El propio PA señala, en su primer párrafo, la premisa alrededor de la cual giran todas las cuestiones (y que, sin embargo, resulta tan ajena a una realidad internacional cada vez más convulsa): en el mundo actual la paz, la seguridad y la prosperidad o es de todos o no lo será de nadie.
Referencias bibliográficas:
AKE Claude, Democracy and Development in Africa, Brookings Institution, Washington D.C., 1996.
CAMPOS Alicia (ed), Ayuda, Mercado y buen gobierno (los lenguajes del desarrollo en África en el cambio de milenio), Icaria, Barcelona, 2005.
CLAPHAM Christopher, Africa and the Internationa System. The Politics of State Survival, Cambridge U.P., 2003.
PEÑAS, F.J. (ed), África en el sistema internacional. Grupo de Estudios Africanos, Universidad Autónoma de Madrid, Los Libros de la Catarata, Madrid, 2000.
Texto elaborado en febrero de 2007 y publicado en el nº 21 de la Revista “Nova África” (julio 2007).