La Cooperación y la Acción Humanitaria en Palestina: una huida hacia delante
Hace unos días se han llevado a cabo los actos conmemorativos de la Nakba o catástrofe que desencadenó para los palestinos la creación del Estado de Israel hace ahora 65 años un 15 de mayo. Desde entonces, y sobre todo a partir de la ocupación iniciada en 1967 por Israel, la situación en la zona no ha dejado de empeorar, hasta el punto de que hoy estamos ante una situación humanitaria en el Territorio Palestino Ocupado (TPO) de graves dimensiones y sin visos de mejora.
La ocupación Israelí en Gaza, Cisjordania y Jerusalén Este ha fragmentado el territorio palestino hasta hacerlo prácticamente inviable, ha mermado las tierras bajo control palestino y hoy en día los palestinos controlan menos del 20% de la Palestina del Mandato Británico. En este territorio, los palestinos viven bajo políticas discriminatorias que obstaculizan el ejercicio de sus derechos individuales y colectivos. En la Franja de Gaza, que acoge 1,64 millones de habitantes con una densidad de población de las más altas del mundo, el 67% de la población recibe ayuda alimentaria. El bloqueo que Israel mantiene sobre la Franja desde 2007 y que ya utilizó con anterioridad en determinados momentos, impide el establecimiento de cualquier industria que pueda generar riqueza y empleo. Tampoco permite el desarrollo de la agricultura o la pesca ya que Israel no sólo impide el acceso a las tierras y el mar sino también la comercialización de las exportaciones que pudieran originarse de estas dos actividades. En Cisjordania y Jerusalén Este, a pesar de que los índices de pobreza son menores que en Gaza, la situación no presenta un futuro mejor ya que la destrucción de infraestructura y apropiación de tierras por la construcción del Muro y la expansión de los asentamientos Israelíes hace inviable, aquí también, cualquier proceso de desarrollo.
La comunidad internacional en general opta, en el mejor de los casos, por inhibirse del conflicto y evita su responsabilidad a la hora de exigir a Israel el respeto a las normas establecidas por el sistema legal internacional. Esta pasividad política contrasta con una activa participación a la hora de financiar servicios y necesidades básicas para la población palestina y de apoyar la gestión de estos servicios realizados por la Autoridad Palestina.
Según un informe realizado por UNRWA España sobre la Evolución y la Percepción de la Ayuda el territorio Palestino ocupado1, los países miembros de la OCDE desembolsaron en el TPO un total de 4.704 millones de euros al cambio actual en Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) durante el período 2008-20112 de los cuales alrededor de una cuarta parte fueron en concepto de Ayuda Humanitaria. En 2011, estos mismos países enviaron más ayuda al TPO que a Haití o Bangladesh, dos de los países más empobrecidos del planeta. Asimismo, y siguiendo este informe, el TPO se ha mantenido durante los últimos años entre los cinco países que más ayuda bilateral neta española han recibido. Desde el 2003 y coincidiendo con el punto álgido en la violencia desatada por el inicio de la Segunda Intifada, NNUU ha emitido Llamamientos de Emergencia anuales para cubrir las necesidades básicas de la población palestina afectada por el conflicto. En los últimos años, estos llamamientos se han mantenido en los 400-500 millones de dólares anuales, poniendo las necesidades humanitarias y de emergencia de la población palestina a niveles similares a las encontradas en países como Afganistán o Mali. Según los datos de OCHA y en relación al nivel de financiación de estos llamamientos, el del TPO se sitúa entre las crisis que encuentran mejor respuesta de los donantes, por encima incluso de crisis humanitarias como las de Somalia o Sudán que tienen niveles de financiación inferiores3.
A pesar de este gran esfuerzo financiero acumulado durante la última década, más del 25% de los 4,29 millones de palestinos que viven bajo la ocupación israelí se encuentran en situación de pobreza (38% en Gaza) y el 27% vive en condiciones de inseguridad alimentaria (44% en Gaza).
Si bien el apoyo a las necesidades de la población palestina ha sido muy significativo, la financiación a la Autoridad Palestina no ha sido menor. Esta ayuda se ha centrado en lo que se llama «state-building» a través de programas que apoyan el establecimiento de instituciones dentro de la AP, la capacitación de los funcionarios, etc. Durante los años 90, y durante la aplicación de los Acuerdos de Oslo, se puso mucho énfasis en este tipo de ayuda y los donantes se volcaron en la creación de una institución, la Autoridad Palestina, que pudiera asumir las funciones de estado una vez el Proceso de Oslo desembocara en la creación de un Estado Palestino. El fracaso de este proceso y el inicio de la Segunda Intifada deshizo mucho del camino recorrido hasta el punto de que, hoy en día, la AP apenas se encarga de gestionar los recursos donados por la comunidad internacional.
La Autoridad Palestina depende para su total funcionamiento de las donaciones externas que se canalizan, principalmente, a través del PEGASE o Mecanismo Palestino-Europeo de Gestión y Ayuda Socio-Económica. PEGASE, establecido en febrero de 2008 por la Comisión Europea para canalizar asistencia directa a la Autoridad Palestina, es el heredero del Mecanismo Internacional Temporal (TIM), articulado igualmente por la Comisión Europea en 2006 para dar respuesta a la crisis económica provocada tras la suspensión de la ayuda al gobierno palestino liderado por Hamás por parte de la comunidad internacional. Cabría recordar que Hamás ganó las elecciones legislativas en enero de 2006 en lo que todos los observadores internacionales coincidieron en calificar como unos comicios pacíficos y respetuosos con las normas internacionales . Así, el TIM se estableció en junio de 2006 como un mecanismo temporal, que se renovaba cada tres meses y cuyo objetivo era el de pagar gran parte de las facturas de la AP a sus proveedores y los sueldos de los funcionarios. Con este mecanismo se evitaba depositar fondos en cuentas bancarias a las que pudiera tener acceso el gobierno establecido por Hamás. Es decir, los donantes no financiaban la AP controlada por el partido político ganador de las elecciones (Hamás), sino que aportaban recursos al TIM para ser gestionados conjuntamente por la Comisión Europea y la Oficina del Presidente de la AP, Mahmud Abbas. En paralelo, Israel bloqueaba la transferencia de los fondos provenientes de los impuestos aduaneros que recauda en nombre de la AP, mermando con ello los recursos propios de la entidad palestina y dando más razones a los donantes para seguir apoyándola de esta manera.
Tras el violento enfrentamiento entre Hamás y Fatah (Gaza, junio de 2007) y la consecuente formación de un Gobierno Interino liderado por Salam Fayyad en Ramallah, la Comisión Europea transformó el TIM en PEGASE, con una gestión es muy similar a la que se realizaba dentro del TIM y asegurándose que en ningún caso se pueda apoyar a entidades o individuos incluidos en listas internacionales de organizaciones ilícitas o terroristas. Según datos incluidos en el informe de UNRWA España, durante 2008-2011, de los 208,5 millones de euros desembolsados por el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación Español en ayuda bilateral neta al TPO, el 47% (98 millones de euros) se ha destinado a cubrir los sueldos de funcionarios, pensiones y subsidios para familias vulnerables a través del PEGASE. En este período, los países donantes incluida la UE han destinado más de 900 millones de euros en sufragar estos gastos de la Autoridad Palestina.
A pesar de esta total dependencia de las contribuciones externas, los donantes declararon en 2011 que la Autoridad Palestina está «por encima del umbral de un Estado operativo» y que sus instituciones están a niveles similares que las encontradas en Estados consolidados. Sin embargo, la realidad sobre el terreno indica que la AP no ejerce soberanía real sobre el territorio, fronteras, espacio marítimo y aéreo, ni sobre la población a la que sirve. Además, y quizá más importante, la actual Autoridad Palestina basada en Ramallah y a la cual se están atribuyendo funciones y responsabilidades de Estado, no ejerce control ni sobre la Franja de Gaza (Hamás), ni sobre Jerusalén Este (Israel), ni sobre las zonas en las áreas C de Cisjordania (Israel), ni el área entre la Línea Verde y el Oeste del Muro (Israel). Todas estas zonas fuera del control de la AP suman el 65% del territorio del TPO y cerca del 50% de la población.
Como conclusión, la ayuda de la comunidad internacional al TPO está, en el mejor de los casos, contribuyendo a suplir las necesidades básicas de la población palestina y, en el peor, apoyando a la Autoridad Palestina como si fuera un Estado con el cual negociar una futura paz que parece no llegar nunca. En cualquiera de estos casos, este apoyo se convierte en un impedimento para la resolución del conflicto por cuanto no facilita la autonomía palestina sino que ahonda en su dependencia y merma las capacidades de la población y sus instituciones. La cooperación al desarrollo y la ayuda humanitaria se convierte así en una huida hacia delante que permite a los donantes justificar la inacción política y la dejación de su responsabilidad de hacer cumplir el Derecho Internacional Humanitario (DIH) y la legislación relativa a los Derechos Humanos que rigen la ocupación Israelí del TPO.
2Estadísticas de la OCDE / Comité de Ayuda al Desarrollo. Consultadas en enero de 2013 http://www.oecd.org/dac/aidstatistics/
