La ayuda humanitaria española en el bienio 2001 – 2002

(Para Relacions SUd Nord 2003)
1. Introducción.

Los años 2001 y 2002 fueron ricos en acontecimientos internacionales con fuertes implicaciones sobre la acción humanitaria y que configuran el contexto en el que ésta se mueve. Muchas de las crisis que en aquellos momentos se desarrollaban, se vieron de uno u otro modo afectadas por los trágicos sucesos del 11 de Septiembre que contribuyeron, además, a agravarlas (caso de Oriente Medio, Chechenia o por supuesto Afganistán) o a detraer recursos anteriormente dedicados a ellas (Sudán , Sierra Leona, y muchas de las llamadas crisis olvidadas…) . Es evidente que, las implicaciones que estos hechos han tenido sobre el escenario humanitario han sido enormes, tanto en lo que afecta al nuevo papel de ciertos organismos, como las fuerzas armadas o los países y organismos donantes, como al propio papel que la acción humanitaria juega en el mundo actual y a los principios y valores en torno a los cuales debe vertebrarse. Al calor de la «cruzada contra el terror» se fueron produciendo cambios en la escena internacional que han marcado la acción humanitaria desde entonces. Cualquier análisis de la ayuda española en este periodo debe partir, por tanto, de una breve consideración de este contexto y de la mayor o menor capacidad de respuesta y adaptación que la cooperación española haya tenido en él.

No podemos olvidar, sin embargo, que muchos otros sucesos exigieron durante los años 2001 y 2002 de la respuesta humanitaria y que crisis como Liberia, Somalia, República Democrática del Congo, Colombia, y otros más de cincuenta conflictos violentos continuaron abiertos. Además, algunos desastres de componente natural tuvieron dramáticos efectos sobre poblaciones vulnerables de ciertas regiones. Gujarat en India o El Salvador se vieron afectados por violentos terremotos, China y Bangladesh por fuertes inundaciones y la hambruna en ciertas regiones de África como Malawi o Etiopía y también en Corea del Norte se agravó.

Por otra parte, en el ámbito propiamente español ha habido algunas cuestiones que conviene recordar. En el año 2001 comienza a aplicarse el Plan Director de la Cooperación (2001 -2004) que por vez primera vez contiene algunas previsiones y planteamientos teóricos en materia humanitaria y en otras áreas «novedosas» para nuestra cooperación como la prevención de conflictos. En 2001 se conocieron también los informes del «Examen del CAD», que por desgracia en cuestiones humanitarias apenas profundiza. También en este periodo comenzó la nueva normativa de la AECI en materia de subvenciones a ONG a través de proyectos, programas y estrategias que afecta, aunque poco todavía, a cuestiones humanitarias . Por ello, el análisis del periodo 2001-2002 nos ayudará a ver en que medida ese instrumento ha servido para lo que pretendía, dar una marco estratégico a nuestra cooperación, o no.

2. La Ley de Cooperación: Un marco suficiente pero ambiguo.

La Ley 23/98 de Cooperación Internacional para el Desarrollo (LCID) contempla la ayuda humanitaria como uno de los instrumentos de la cooperación pero, lamentablemente, en alguna de sus definiciones no tomó en consideración el conocimiento y experiencia de otros donantes y los conceptos comúnmente aceptados, y algunos de esos errores están siendo más relevantes de lo que en un primer momento pareció. Destacamos los dos más importantes a nuestro juicio.

En primer lugar la definición de lo que es la ayuda humanitaria del artículo 12 es anticuada y con una visión alicorta de la misma «la ayuda humanitaria consiste en el envío urgente, con carácter no discriminado, del material de socorro necesario, incluida la ayuda alimentaria de emergencia…. «. Esta concepción de envío de material ha marcado toda la ayuda española desconociendo que hay otros muchos modos de ayuda que no consisten en esa simplificación del concepto. El apoyo a estructuras locales, la preparación para desastres, la presencia de recursos humanos cualificados, y otras muchas cosas parecen quedar fuera de esta pobre definición. La redacción es poco acertada también en lo de no discriminado. La idea de no discriminación negativa de las víctimas, que equivaldría a imparcialidad, por supuesto es correcta, pero la redacción es ambigua.

En segundo lugar se incorporan elementos confusos al decir en el artículo 9.c que «ayuda humanitaria tanto alimentaria como de emergencia, incluyendo operaciones de mantenimiento de la paz instrumentada por medio de acuerdos bilaterales o multilaterales» y en el 12 que «la cooperación española promoverá el respeto del derecho humanitario y asimismo apoyará en ese ámbito medidas para la prevención y resolución de conflictos, incluyendo las misiones de mantenimiento y consolidación de la paz, instrumentadas por medio de acuerdos bilaterales o multilaterales». Promover el respeto al derecho humanitario, estupendo; apoyar la vinculación con la prevención y la resolución de conflictos puede parecer deseable pero la experiencia muestra que los valores y las prioridades son distintos y que no es tarea fácil; incluir las misiones de paz, cuando la mayor parte de ellas no tienen un mandato que las acerque a la acción humanitaria, por mucho que se matice que por medio de acuerdos bilaterales o multilaterales, es hacer un totum revolutum que está permitiendo, como veremos, ciertos excesos y ejercicios de «contabilidad creativa» por parte de nuestras autoridades a la hora de imputar ciertas partidas presupuestarias como ayuda humanitaria. También para justificar una creciente militarización de la ayuda.

3. El Plan Director 2001-2004 y los PACI.

El Plan Director 2001-2004 incluye ciertos avances y desarrollos en esta materia y una cierta modernización de los conceptos que, sin embargo, se ha ido quedando vacía de contenidos. Así, en el epígrafe Estrategias de intervención: prioridades sectoriales, se incorpora un original apartado de Prevención de Conflictos en el que se enfatiza la «puesta en marcha de una acción diferenciada, adecuándola a los diferentes supuestos de conflicto e integrando sistemáticamente las acciones de ayuda humanitaria de emergencia y rehabilitación» o «la promoción de la autonomía de las poblaciones afectadas, fortaleciendo los recursos locales,…». Aún reconociendo el alto grado de aleatoriedad en esta materia, se establecía como marco presupuestario el dedicar 24 millones de Euros anuales a este tema con el objetivo de que fuera el 3% de la AOD.

En el apartado dedicado a los instrumentos, el Plan Director 2001-2004 incorpora en materia humanitaria algunas cuestiones muy positivas: utilización del término acción humanitaria en algunos casos, con el reconocimiento de las dos componentes clásicas asistencia y protección como complementarias; ampliación del concepto de ayuda incorporando elementos de medio plazo; incorporación de las contrapartes locales, las ONGD y los organismos especializados como destinatarios y canales de la ayuda; compromiso con las crisis prolongadas y olvidadas, estableciendo además el compromiso en la reforma del sistema español de actuación humanitaria, mejorando la planificación y la mejora de las estructuras de gestión a través de dos cuestiones concretas: la elaboración de un Plan de Intervención con otros actores y las mejoras institucionales y financieras para fortalecer la Unidad de Ayuda Humanitaria de la AECI.

El marco presupuestario que se establece para la ayuda humanitaria fija el objetivo de llegar a los 34,17 millones de Euros en 2004. Por otra parte, el Plan Director fija una asignación anual de 71,9 millones de Euros al Ministerio de Defensa, de los cuales no queda claro cuánto se imputa como AOD y dentro de ella cuánto como ayuda humanitaria.

Pese a estos avances teóricos, los PACI de 2001 y 2002 volvían a una concepción puramente emergencista de la ayuda humanitaria y ni la prevención de conflictos ni la acción humanitaria o la rehabilitación han sido objeto de desarrollo posterior a través de documentos de estrategia, como lo han ido siendo otros sectores como la salud, el medioambiente, y otros. Por tanto, en lo que afecta al desarrollo del Plan Director en estas materias, los años 2001 y 2002 pasaron totalmente en blanco.

Los PACI de 2001 y 2002 insistían en la necesidad «urgente» de elaborar protocolos de actuación en emergencia con la implicación de varios Ministerios (2001) y con la puesta en marcha de los acuerdos con Protección Civil para actuar en tres fases diferenciadas: rescate y socorro, «envío» de asistencia y por último rehabilitación. Nada de eso se puso en marcha en estos años y aunque la AECI elaboró unos delirantes niveles de respuesta con un código de colores, verde, amarilla y roja, para protocolizar su actuación, nunca se pusieron en práctica. La reforma y fortalecimiento de los dispositivos e instrumentos de ayuda sigue siendo una asignatura pendiente.

4. Una mirada a la financiación de la ayuda durante el bienio .

La cooperación española sigue siendo una de las que menos porcentaje de AOD dedica a la ayuda humanitaria de entre todos los donantes del CAD. El porcentaje medio de la ayuda humanitaria española se sitúa en torno al 2% frente al más del 7% de los países del CAD. En estos dos años, la situación fue aún peor, produciéndose un retroceso enorme respecto de los años anteriores y llegando al «record» del 1,09 % de la AOD en el año 2002.

Ayuda Humanitaria Española . 1998-2003

1998 1999 2000 2001 2002
Ayuda Humanitaria Total 23,86 63,99 41,07 25,54 19,79
% de AH sobre total de AOD 2% 5% 3% 1,9% 1,09%
Gestión Gabinete Técnico AECI 7,47 4,98
% AECI 29,2% 25%
AOD Mª de Defensa (no se conoce el % de ayuda humanitaria) 70,34 52,16 43,53 58,77

En millones de Euros constantes de 2001. Fuente PACI seguimiento 2002

Las cifras hablan por si solas y si en el año 1999 se imputaron 64 millones de Euros como ayuda humanitaria, pues se encontraban en ejecución muchas acciones post Mitch, y en 2000 los fondos destinados a la crisis de Kosovo mantuvieron unas cifras más altas, en el 2001 comienza un declive que tocará fondo en 2002.

Por mucho que se argumente la impredecibilidad de las crisis con consecuencias humanitarias, resultan difícilmente justificables fluctuaciones tan grandes en nuestra ayuda, sea cual sea el análisis que se haga del entorno internacional. Una actuación humanitaria minimamente eficaz, exigiría de una marco claro de compromiso financiero y de una cierta estabilidad y predecibilidad. Eso evitaría también la desviación de recursos de una crisis a otra en función de intereses políticos , mediáticos, de seguridad y una cierta estabilidad en el apoyo a ciertas situaciones crónicas o de larga duración.

4.1. Dificultades en el manejo de cifras.

Algunas cuestiones de orden metodológico dificultan el análisis de los datos de la financiación española a acciones humanitarias.

En primer lugar, desde 1996 los países donantes están obligados a comunicar tanto a ECHO como a la OCHA todas las financiaciones que otorguen a proyectos de ayuda humanitaria mediante el llamado «formato de los 14 puntos». Con esos datos la OCHA hace el seguimiento y provee estadísticas sobre receptores, tipo de ayuda, canales utilizados, etc. Pues bien el análisis de los datos en poder de OCHA y ECHO no coincide en nada con los datos suministrados por la OPE en los Seguimientos del PACI. Así los datos de OCHA nos dicen que España aportó 5.540.000 de Euros en 2002. Según estos mismos datos la participación española en el CAP (Proceso de Llamamientos Consolidados) fue de 3.377.722 US$ lo que supuso el 0,11% del total de los llamamientos, por detrás de países como Argelia, India o la República de Corea. Pensamos que en algunas ocasiones la cooperación española no notificó decisiones de financiación y eso hace que «salgamos tan mal en la foto».

En segundo lugar, los Informes de seguimiento del PACI de 2001 y 2002 están hechos con criterios y agrupan algunos conceptos respondiendo a categorías diferentes lo que dificulta su comparación. A esto hay que añadir la falta de transparencia sobre ciertas partidas presupuestarias, sobre todo aquellas del Ministerio de Defensa que se imputan como AOD y como ayuda humanitaria. Tampoco es fácil obtener los datos de la participación de la cooperación descentralizada en este sector. En algunos casos incluso, el gobierno ha presentado datos de nuestra contribución obligatoria a la Unión Europea y el porcentaje de estos fondos que se destina a ECHO como parte de nuestra ayuda.

En tercer lugar, no existen en nuestro país fuentes fiables aún para cuantificar la ayuda proveniente de fuentes privadas que, sobre todo, en las situaciones de emergencia es considerable. Otro elemento de confusión en este contexto ha sido el mantenimiento por parte de la AECI de la llamada «Cuenta española de emergencia» para captar fondos de los ciudadanos. Esta iniciativa, que desde su inicio fue criticada por las ONG, plantea también problemas de rendición de cuentas y pese a que la AECI dice que sus actuaciones se realizan con coordinación internacional, nunca se ha explicado el destino de estos fondos .

4.2. Escaso peso de la AECI en la ayuda humanitaria.

En el año 2001 el gabinete Técnico de la AECI realizó gastos de ayuda humanitaria por valor de 7.475.690 Euros es decir el 29% de la ayuda total. En 2002 el gabinete Técnico de la AECI realizó un desembolso de 4.980.115 Euros, es decir un 25 % de la ayuda humanitaria oficial española. Eso hace que el peso de este organismo sea cada vez menor en esta materia, a favor de otros ministerios como economía (FAD) o Defensa. Por otra parte, el que la gestión haya seguido encomendada al Gabinete Técnico, en lugar de haber creado una verdadera unidad de gestión especializada y con capacidad técnica, hace que la toma de decisiones sea guiada por criterios políticos, diplomáticos y de otro tipo, pero en pocas ocasiones criterios de necesidad humanitaria. La experiencia de estos dos años nos dice que no solo el peso de la AECI es pequeño, sino que es decreciente.

Así, en 2001 el 56% los desembolsos del gabinete técnico de la AECI para ayuda humanitaria fue para Afganistán y tan solo el 7% para El Salvador o el 3% para India. De los fondos para Afganistán un millón de Euros se destinó al fondo fiduiciario del PNUD para la Autoridad provisional afgana .

4.3. Continuación del modelo «Hércules más FAD».

En otro capítulo de este libro se analiza el FAD. Simplemente citar aquí que la cooperación española ha seguido con este «modelo» durante los años 2001 y 2002 Así, se concedieron 12 millones de dólares a Afganistán a través del FAD donación el 30 de septiembre de 2002. Pese a que en estos casos el FAD sea a través de donación y no crédito, lo que permite imputarlo como ayuda humanitaria, no parece que un instrumento de tan lenta y compleja gestión, que incorpora además otras condicionalidades, deba ser el instrumento privilegiado en operaciones de ayuda humanitaria.

4.4. Participación de las Fuerzas Armadas y el Mº de Defensa.

De los 58,7 millones euros que el Mº de Defensa imputa como AOD en 2002 el 96% corresponden a una parte de los costes adicionales de la presencia de tropas españolas en operaciones de paz en Bosnia Herzegovina. Kosovo y Afganistán. Datos desagregados de estas partidas que permitan analizar cuales podrían ser imputados como ayuda humanitaria y cuales no, no se han obtenido. Por ello, parece que son gastos vinculados al despliegue y la logística de los contingentes españoles y poco relacionados con la provisión de bienes o servicios a las poblaciones víctimas de aquellas crisis.

En cualquier caso resulta excesivo el peso de las partidas gestionadas por el Ministerio de Defensa teniendo en cuenta los estudios y recomendaciones del CAD en materia de eficiencia de esta participación, Ali como de las implicaciones sobre el respeto de los valores humanitarios.

Parece también injustificado, desde una perspectiva humanitaria imparcial, el énfasis puesto en la difusión y tratamiento mediático de casos individuales como el del niño afgano que fue traído a España, recibido por el Ministro Trillo e intervenido quirúrgicamente en España.

4.5. Escaso peso multilateral.

La cooperación española ha dado clásicamente un escaso peso a las contribuciones voluntarias a los organismos multilaterales y en materia humanitaria el poco apoyo financiero al ACNUR ha sido muchas veces criticado. Con motivo de la guerra de Afganistán y tras una visita del Alto Comisionado para los refugiados Rud Lubbers a España en noviembre de 2001 el gobierno concedió un apoyo de 541.000 Euros que fue considerado como «modesto».

Los datos de los PACI seguimiento de estos años muestran también que nuestro país ha seguido cumpliendo sus compromisos obligatorios con los organismos multilaterales, pero en muy pocas ocasiones ha asumido contribuciones voluntarias.

5. Otras consideraciones sobre el bienio.

5.1. Los problemas organizativos y de gestión.

En 1999 se creaba por parte del Gobierno la Comisión Interministerial para coordinar planes de ayuda al exterior dependiendo de la Vicepresidencia del Gobierno. Su peso ha sido escaso en este periodo primando las decisiones directas del Consejo de Ministros ligadas a la política exterior u otros intereses. La Comisión ha tenido escaso peso operativo.

Más relevante ha sido la pérdida de peso de la AECI y la incapacidad para dotarla de una estructura organizativa que permita responder a las necesidades humanitarias. En el periodo analizado, al menos tres personas asumieron la «responsabilidad» de esta área en la AECI con una falta de continuidad alarmante para cualquier organismo público. Ello ha impedido que se pusieran en marcha las cuestiones sugeridas en el Plan Director en materia organizativa, de mejora de procedimientos, planificación, etc.

5.2. Papel creciente de la cooperación descentralizada.

Numerosas entidades locales y Comunidades Autónomas aportan recursos para la ayuda humanitaria.. En este periodo es destacable que se ha iniciado en muchas entidades de la administración una dedicación específica de recursos hacia este fin, separando incluso las convocatorias de subvención o estableciendo al menos criterios específicos que permitan mejorar la pertinencia y la orientación hacia fines humanitarios de la ayuda. Los Ayuntamientos de Córdoba, Valladolid, la CC.AA. Vasca entre otros han iniciado este proceso.

Junto a esta lectura positiva, existe obviamente el riesgo de aumento de la descoordinación.

5.3. Profundización en la militarización de la ayuda.

Esta tendencia, iniciada en nuestra cooperación hace años, se agravó con la guerra de Afganistán y la presentación por parte del Gobierno como «humanitarias» de actuaciones que poco tenían que ver con la imparcialidad y la independencia. En Afganistán, además, esta justificación humanitaria tenía un papel legitimador de la participación en una guerra que no contaba con ninguna resolución del Consejo de Seguridad de la ONU que la avalara. Esta participación de las Fuerzas Armadas plantea problemas de todo tipo, de respeto a principios, de seguridad, de eficiencia, de imagen de la ayuda, de aceptación por las víctimas, de instrumentalización,… que complican la acción humanitaria.

5.4. Actitud reactiva y poco avance conceptual y práctico en las ONG.

La gravedad de las crisis y al instrumentalización de la ayuda ha hecho que cada vez más las ONG y sus Coordinadoras tomen posiciones comunes en ciertos casos, reaccionando a posiciones del Gobierno. Así, en el caso de Afganistán como antes en Kosovo, numerosas ONG se negaron a recibir fondos del Gobierno por entender que ello atentaba contra la imparcialidad de la ayuda.

Sin embargo, no se ha producido un gran avance en la incorporación de las ONG españolas a los debates y foros internacionales en estas materias (Código de Conducta para la ayuda humanitaria, Esfera, proyectos de rendición de cuentas, «qualité»…) ni en la creación de foros nacionales de coordinación en cuestiones humanitarias. Al mismo tiempo, algunas organizaciones sin experiencia en acción humanitaria ni presencia en los países en crisis han empezado a trabajar con fondos públicos en ellos, con un oportunismo e irresponsabilidad considerables. Dado el auge de las cuestiones humanitarias, la confusión en torno a ella, la complejidad de las crisis, el papel de otros actores,.. sería necesario avanzar en la puesta en marcha de mecanismos de rendición de cuentas, transparencia, autorregulación, que mejoraran la calidad y la responsabilidad del sector, como existen en otros países.