Gestión de crisis y resolución de conflictos: ¿es la OTAN la solución?
Texto para el libro Todavía en busca de la paz (1984-2009, XXV Aniversario), de la Fundación Seminario de Investigación para la Paz.
Zaragoza, 2010
(Introducción)
Si atendemos al discurso oficial dominante en el escenario internacional parecería no existir ningún debate sobre el futuro de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y su adecuación a las necesidades de la seguridad y defensa de hoy y del inmediato mañana. Cumplidos ya sus primeros sesenta años de existencia, con una notable presencia en escenarios de conflicto tan exigentes como Afganistán y volcada en la elaboración de su nuevo Concepto Estratégico, la Alianza Atlántica parecería gozar de una envidiable salud, a salvo de cualquier problema que pueda cuestionar su subsistencia. La Organización de las Naciones Unidas (ONU) no parece en condiciones de asumir el liderazgo que formalmente le corresponde, en la gestión de los asuntos de paz y seguridad mundial. Tampoco la Unión Europea (UE), que acaba de salir de un largo periodo de parálisis institucional, da muestras fiables de su capacidad y voluntad para convertirse en un actor de envergadura mundial, dotada de sus propios medios de seguridad y defensa. En esas condiciones, la OTAN podría parecer el actor más adecuado y capacitado para actuar como un policía mundial, en función tanto de su propia experiencia como de la ausencia de alternativas creíbles a corto plazo.
Y, sin embargo, ésta sería una opción no solo apresurada sino también contraproducente para tratar los retos de seguridad y defensa que nos presenta este arranque de siglo. La OTAN, con todas sus imperfecciones, ha prestado buenos servicios a la seguridad de todos sus miembros, tanto norteamericanos como europeos. Pero ese balance positivo no le confiere ninguna prevalencia en el mundo globalizado de hoy, ni mucho menos la identifica como el pilar fundamental de la seguridad internacional de los próximos años. Desde la Unión Europea, que será el punto de vista adoptado en las páginas que siguen, parece claro que la respuesta a las amenazas de hoy no puede ser predominantemente militar ni dictada por un grupo de países que, en ningún caso, pueden arrogarse la representación de la comunidad internacional. Por otra parte, la declarada ambición de la UE de lograr una voz propia en el concierto mundial para responder a su publicitada imagen de una potencia civil con capacidades militares, al servicio de la gestión de crisis y la prevención de conflictos violentos, no puede descansar en la subordinación que supone la admisión de la OTAN como referente común de sus miembros en el terreno de la seguridad y defensa.
Nos encontramos, por tanto, en una situación en la que algunos entienden que la OTAN ya cubre todas nuestras demandas de seguridad- por lo que el esfuerzo fundamental a realizar es el de su reforzamiento-, mientras que otros demandan su simple desaparición, bien porque apuestan por la eliminación de todos los instrumentos de defensa del planeta, o bien porque entienden que debe ser la ONU, con el complemento de una UE madura y autónoma en este terreno, el referente principal en ese objetivo ya reflejado en su carta fundacional de «evitar el flagelo de la guerra a las generaciones futuras». En estas páginas se toma postura decididamente por esta última opción.
Si se entiende que las amenazas a las que nos enfrentamos hoy son transnacionales y multidimensionales, que ningún país por separado puede hacerles frente exclusivamente con sus propias fuerzas y que su naturaleza es básicamente social, política y económica, parece inmediato concluir que la respuesta solo puede ser multinacional- y nada lo es tanto como la ONU- y con el protagonismo de los instrumentos diplomáticos, sociales, políticos y económicos, complementado (pero no liderado) necesariamente con los de naturaleza militar. Si asumimos que la OTAN es, a pesar del esfuerzo mediático de sus portavoces, una organización militar de defensa colectiva (todo lo demás sigue siendo hoy un añadido más o menos secundario en su auténtica naturaleza) y que solo representa a sus miembros (y no a toda la comunidad internacional), parece inmediato concluir que la OTAN, que ha sido un pilar fundamental de la defensa europea y mundial durante décadas, no puede ser nuestro futuro.
Es necesario reconocer, no obstante, que esta apuesta está lejos todavía de aglutinar un amplio consenso. Sea por la actual irrelevancia de la ONU- reforzada aún más desde el arranque de la pasada década por la actitud de unos Estados Unidos (EE UU) decididamente unilateralistas y militaristas-, sea por la reiterada incapacidad de la UE para superar sus resabios nacionalistas y cortoplacistas, el hecho es que la OTAN es la única organización de seguridad y defensa con capacidades reales para actuar, a su manera, prácticamente en cualquier rincón del planeta. A partir de esa realidad, podemos contentarnos con lo que hay, pensando además que no existen medios ni voluntad para crear otras realidades, o aspirar a algo mejor, que esté a la altura de las exigencias definidas por una agenda de seguridad en la que confluyen amenazas heredadas de la Guerra Fría- con la proliferación de armas de destrucción masiva en primer lugar- con otras «nuevas»- que incluyen la exclusión, la pobreza, el hambre, las pandemias, el deterioro medioambiental, el crimen organizado, los flujos descontrolados de población, los comercios ilícitos y, por supuesto, el terrorismo internacional.
Es en este contexto, que afecta de manera mucho más virulenta a los llamados Estados frágiles y que desemboca en no pocas ocasiones en conflictos violentos intraestatales, en el que debemos pensar para analizar cuáles son las estrategias más adecuadas. En términos tradicionales el grueso de la respuesta ha sido de carácter reactivo- y ahí la OTAN ha jugado un papel principal-; pero precisamente lo que parece enseñarnos el balance de décadas de confrontación bipolar, y el corto periodo de distensión generalizada de la Postguerra Fría, es que no basta con la disuasión de las armas ni con parchear puntualmente las grietas de revientan de manera violenta, sino que es necesario adelantarse al estallido de esos conflictos con visiones e instrumentos que atiendan a las causas profundas de la inestabilidad y la inseguridad. La gestión de crisis y, mejor aún, la prevención de los conflictos violentos, exigen enfoques de construcción de la paz que entiendan que el desarrollo y la seguridad son dos caras indisolubles de la misma moneda. Demandan, igualmente, la movilización sostenida y multilateral de medios civiles- desde la diplomacia preventiva a la cooperación al desarrollo-, con los imprescindibles medios militares al servicio de la protección de la población civil y la promoción del Estado de derecho. No parece que la OTAN, en función de su evolución y de sus capacidades actuales, sea la institución idónea para liderar esta tarea.
Para argumentar esta postura en las páginas que siguen se pretende, en primer lugar, establecer un balance del camino recorrido hasta aquí por la Alianza y analizar, posteriormente, cuáles son sus problemas actuales y sus perspectivas de futuro.
