Posponen la decisión para un tratado sobre desastres – ¿Otro fracaso de la CDI?

Por Adrián Ciancio

La ONU ha vuelto a posponer el debate sobre un tratado para proteger a las personas afectadas por desastres. Una decisión reprochable, sobre todo en el contexto actual. La pandemia ha dejado claro que una comunidad internacional coordinada es clave para hacer frente a este tipo amenazas; y que no podemos depender de las medidas que cada país decida adoptar. Un marco regulatorio que establezca reglas de juego claras para la cooperación internacional resulta esencial. 

Sería falso decir que no existe legislación sobre desastres. En las últimas décadas, los países y actores humanitarios desarrollaron una multitud de directrices, leyes y acuerdos bilaterales o regionales en materia de desastres y crisis humanitarias. Una proliferación espontánea de instrumentos que nos ha llevado a un marco regulatorio confuso, solapado, difícil de implementar y con vacíos importantes en varios aspectos fundamentales. Por este motivo, la Comisión de Derecho Internacional (CDI), un órgano de la ONU que había mostrado poca “efectividad” en sus últimos proyectos, fue convocada para estudiar el tema en el 2007. El objetivo era clarificar los derechos de las personas afectadas por desastres y obligaciones de los países en materia de cooperación y protección. 

Le tomó diez años a la CDI formular y acordar un primer borrador. En el 2016, se aprobó un texto con artículos (ya en formato de tratado) detallando derechos, deberes y responsabilidades en materia de desastre y pidió a la Asamblea General que lo considere como base para un tratado. La Asamblea General “tomó nota” en el 2018  y decidió incluir el tema para debate recién en el 2020. Cuando finalmente se trató el tema en noviembre del 2020, los países volvieron a posponer su debate; mostrando – una vez más – su reticencia a llamar a una conferencia internacional para llegar al tratado.

¿Podría un tratado de desastres aplicarse a la pandemia? 

Para ello, lo primero a determinar es si la pandemia constituye un desastre. En el texto de la CDI, que incluye artículos y comentarios (ambos con valor jurídico), no se define el concepto de desastre en cuanto a sus causas sino desde sus efectos sobre la sociedad. Desde esa perspectiva, los efectos de la pandemia constituyen sin lugar a dudas un “desastre”, de acuerdo a la definición de la CDI.  

Artículo 3

a) por “desastre” se entiende un acontecimiento o una serie de acontecimientos calamitosos que ocasionan pérdidas masivas de vidas humanas, grandes sufrimientos y aflicción a seres humanos, desplazamientos en masa, o daños materiales o ambientales de gran magnitud, perturbando así gravemente el funcionamiento de la sociedad; […].”

Entendiendo entonces que sería aplicable, podemos observar algunos aportes interesantes que los artículos proponen: visibilizar el derecho a recibir asistencia, el deber de los países de cooperar entre sí y con los organismos internacionales ( art. 7)  y la transparencia que solicitan en cuanto a los pedidos y ofertas de ayuda (crucial en cuanto a la distribución de materiales y vacunas, por ejemplo). 

Un aspecto a destacar es lo dispuesto en el art. 9 sobre la obligación de divulgar información que permita reducir el riesgo de desastres. En el caso de la pandemia, este ha sido un punto de gran tensión entre los países y donde seguramente reside una de las claves para la expansión de la pandemia.

Art 9 párrafo. 2 – Las medidas para reducir el riesgo de desastres incluyen la realización de evaluaciones de riesgo, la recopilación y difusión de información sobre riesgos y sobre pérdidas anteriores, y la instalación y operación de sistemas de alerta temprana.

Sin embargo, el texto no aporta detalles sobre cómo se debe hacer efectivo este requisito (una de las críticas a la CDI para varios de sus artículos). La reducción de riesgos es un elemento fundamental de este proyecto como en otros procesos actuales de formación de normativas en ámbitos como Marco de Sendai, Cambio Climático o los ODS. Aquí puede verse un análisis más completo sobre la reducción de riesgos relacionada al COVID-19: http://www.qil-qdi.org/disaster-risk-reduction-in-light-of-the-covid-19-crisis-policy-and-legal-considerations/

Más allá de las buenas intenciones; los principios relevantes; y la formulación acertada en varios artículos – a pesar de algunos problemas de definición/ámbito y desconocimiento del sistema de respuesta internacional– ; el proyecto de la CDI fracasa en detallar los modos de implementar muchas de sus disposiciones. Una serie de artículos sin estipulaciones precisas de plazos, formatos, procesos, hace que todo el conjunto de artículos pierda relevancia debido a la velocidad y lo caótico de los desastres en sus primeras fases. Podemos ver aquí un análisis interesante sobre el tema: https://www.asil.org/insights/volume/24/issue/6/covid-19-just-disastrous-or-disaster-itself-applying-ilc-articles

El futuro del tratado sobre desastres

La pandemia es un buen escenario de prueba que podría servir para ajustar el texto a la realidad o descartar el proyecto en su totalidad. En materia de desastres, nuevos proyectos jurídicos que no tengan una resolución o aplicabilidad clara, solo terminan por nublar aún más el panorama en detrimento de las víctimas. 

Si bien en este caso la CDI avanzó más de lo previsto inicialmente – tal vez gracias al compromiso del Relator Especial – la vigencia de la CDI será también afectada por resultado de este proceso. Los minuciosa burocracia de la ONU, los tecnicismos del derecho internacional y los matices científicos, convierten a este proceso de difícil acceso para el público, y una comunicación más efectiva para traducir el proyecto al público no especializado podría haber aportado mayor “momentum”. Aunque después de tantos años, parece difícil poder recuperar el terreno perdido en este sentido. 

Algunas voces piden un tratado específico sobre pandemias. El presidente de la Unión Europea presentó en diciembre un proyecto en la ONU a tales efectos. Es indudable que un proyecto específico podría ofrecer soluciones técnicas y prácticas en este tipo de casos. Sin embargo, es tal la incertidumbre sobre los riesgos que la humanidad deberá sobrepasar en las próximas décadas, que poner en marcha una maquinaria política para lograr un tratado internacional que solo sea aplicable a un tipo específico de desastre, parece poco estratégico. 

Por otro lado, tal vez la pandemia constituya el llamado de atención que los países necesitan para acelerar y profundizar su involucramiento en estos procesos multilaterales, incluyendo el del cambio climático y reducción de desastres. Los resultados electorales favorables a Biden en Estados Unidos; China anticipando algunos logros en materia de protección del medio ambiente y pronosticando resultados positivos para el 2050; y una Unión Europea que sigue avanzando sobre el tema, puede constituir un punto de partida interesante para avanzar sobre esta agenda. Lo importante es no perder de vista que son los afectados/as por estas situaciones quienes deben estar al centro de todas las iniciativas y los procesos políticos deben organizarse siempre en base a la protección.