El diálogo mediterráneo de la OTAN y la iniciativa de cooperación de Estambul: ajustando las expectativas
Informe SEDMED N. 2, realizado para la Fundación CIDOB
El primer informe sobre El Diálogo Mediterráneo de la OTAN y la Iniciativa de Cooperación de Estambul parte de una iniciativa de la Fundación CIDOB, que responde a un interés sostenido desde hace ya tiempo por las cuestiones de seguridad y defensa en el Mediterráneo. Parte de esa dedicación se plasma en los seminarios internacionales sobre seguridad y defensa en el Mediterráneo que, con carácter anual, vienen celebrándose en Barcelona desde el año 2002. A ese esfuerzo se añade ahora, con el apoyo del Instituto Español de Estudios Estratégicos (IEEE) del Ministerio de Defensa, la idea de ofrecer un análisis, con periodicidad anual, sobre una de las iniciativas más destacadas de la agenda regional de seguridad.
En un escenario en el que se multiplican las amenazas y riesgos a la seguridad, tanto de carácter nacional como regional, debe ser bienvenida cualquier iniciativa que pretenda rebajar el nivel de tensión y ayudar a solucionar los numerosos y variados problemas que aún impiden definir al Mediterráneo, desde ningún punto de vista, como una zona desarrollada, prospera y estable. Sin ser este ni el único ni siquiera el principal de los esquemas de relaciones sobre temas de seguridad vigentes en el área, el Diálogo Mediterráneo de la OTAN ha ido acumulando, desde su inicio en 1994, un balance en el que se entremezclan elementos considerados unánimemente como positivos con otros que todavía generan recelos. En función de ello sigue abierto el debate sobre su nivel de adecuación a las necesidades del espacio euro-mediterráneo, aunque nada hace dudar hoy sobre su continuidad en el tiempo, en un permanente ejercicio de debate y evaluación que debe conducir a su plena consolidación, complementando otros esfuerzos centrados en el mismo ámbito de la cooperación política y de seguridad mediterránea.
Desde esa perspectiva, las páginas que siguen pretenden ser el punto de arranque de un esfuerzo analítico regular sobre las aportaciones de esta iniciativa de la Alianza Atlántica a la consolidación de un área mediterránea de paz y prosperidad compartidas. Entendida, por tanto, como una tarea de evaluación el presente informe aspira, en esencia, a realizar un seguimiento sintético del Diálogo, tomando en consideración tanto sus sucesivos Planes Anuales de Trabajo como los Programas de Cooperación Individual que se vayan aprobando. Todo ello sin olvidar la reflexión sobre lo realizado y sobre lo que podría hacerse para mejorar tanto su propio rendimiento como, principalmente, la seguridad en el entorno mediterráneo.
Consideraciones de partida
1- Planteado inicialmente por la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) como una medida de generación de confianza, ante la inquietud generada por el agravamiento del clima de inseguridad en la región, el Diálogo Mediterráneo de la OTAN (DMO) ha evolucionado, desde su aprobación por el Consejo del Atlántico Norte (CAN) el 1 de diciembre de 1994- con el añadido de su posterior corolario, la Iniciativa de Cooperación de Estambul (ICE), aprobada el 29 de junio de 2004-, hasta convertirse en una referencia arraigada en la agenda de seguridad del espacio euro-mediterráneo. En paralelo- y junto a las referencias al fomento de la confianza mutua, la promoción de la trasparencia y el impulso a la cooperación regional en el ámbito político (civil y militar)- era obvio que la Alianza procuraba también mejorar su propia imagen en unos países que miraban con notable reticencia lo que percibían como una creciente intromisión en su propio espacio vital.
2- Entre los factores que más impulsaron su lanzamiento cabe destacar, por un lado, la palpable preocupación por lo que ocurría en lo que entonces se solía denominar «arco de crisis», que abarcaba desde Mauritania hasta Afganistán, salpicado de una sucesión de conflictos interestatales e intraestatales con una considerable capacidad contaminadora sobre la seguridad europea y occidental. Por otro, algunos países de la Alianza- entre los que destacó España- se esforzaron en evitar nuevamente la marginación del Mediterráneo en la agenda atlántica, tras la puesta en marcha de la Asociación para la Paz (APP), aprobada en la Cumbre de Bruselas del 11 de enero de 1994, orientada preferentemente hacia los países de la Europa Central y Oriental que estaban liberándose del control de Moscú. Por último, la OTAN- necesitada de redefinir su propia agenda- buscaba en la región, en línea con lo que algunos planteaban como un «inevitable choque de civilizaciones», un nuevo espacio de acción que ayudara a superar la crisis de identidad sufrida a partir de la desaparición de la Unión Soviética y el Pacto de Varsovia.
3- Hoy, en gran medida, siguen estando vigentes estos mismos factores, lo que justifica por sí solo la permanencia del DMO/ICE como una fórmula, complementaria de otras, útil para alcanzar el objetivo de un Mediterráneo de paz y seguridad. La región está todavía muy lejos de esta situación, sin que eso pueda ser achacado en ningún caso a las posibles deficiencias del DMO/ICE.
4- El DMO/ICE no es el único ni el más importante de los esquemas de relaciones ideados por los países de la orilla norte de la zona. Además de otras iniciativas subregionales (como el Grupo 5+5, el Foro Mediterráneo o, en su día, el Diálogo Mediterráneo de la Unión Europea Occidental) es la impulsada por la Unión Europea, bajo su nueva denominación de Proceso de Barcelona: Unión por el Mediterráneo, la que cabe identificar como la más ambiciosa, al contemplar la cooperación tanto en el terreno de la política y seguridad como en el económico y en el social, cultural y humano; abarcando, así, todas las dimensiones de la seguridad humana.
5- Es sobradamente conocido el enorme desequilibrio entre ambas orillas, con unos países del norte integrados en la Unión Europea- el club más exclusivo del planeta en términos de bienestar, desarrollo y estabilidad- y unos vecinos del sur y este de la cuenca mediterránea que sufren graves carencias en términos de desarrollo y que están inmersos en procesos de inestabilidad, cuando no directamente de conflicto violento. Esto, añadido a la desconfianza existente entre ambas orillas, lastra en buena medida lo que se puede hacer para evitar que cualquier propuesta sobre seguridad sea percibida como paternalista o neocolonialista.
6- También hay que tener muy en cuenta la profunda fractura que existe en la práctica totalidad de esos países entre lo que sostienen sus gobernantes en relación con Occidente y lo que manifiesta abiertamente su ciudadanía, crítica no solo con la experiencia colonial europea en la zona sino también con el apoyo que desde el exterior se presta desde hace década a unos gobernantes que desean ver desbancados del poder. Baste con señalar a Túnez como ejemplo bien reciente de esa realidad.
Caracterización básica del DMO/ICE
7- No es, ni puede llegar a ser, un foro de resolución de los conflictos que afectan a cualquiera de los países del entorno mediterráneo. No cabe imaginarlo como una instancia que sirva para hacer frente a los problemas internos que sufren algunos de ellos- conscientes de que en la orilla sur y este de la cuenca mediterránea la seguridad sigue siendo, sobre todo, una clave interna en la que suele confundirse la seguridad del Estado con la del régimen. Tampoco cabe verlo como un marco en el que se pueda encontrar solución a los conflictos abiertos entre vecinos, sea el del Sáhara Occidental, el que enfrenta a Israel con varios países árabes o el de Chipre. Todos ellos están, por definición, fuera de su agenda.
8- Es un mecanismo que busca, sobre todo en su primera etapa, mejorar la imagen negativa de la OTAN no solo entre los gobernantes del sur y este del Mediterráneo sino, sobre todo, entre sus respectivas opiniones públicas. A día de hoy no puede considerarse logrado ese objetivo, aunque tácticamente los gobiernos de los países socios hayan optado por participar en las distintas actividades programadas.
9- Es un instrumento de creación de confianza mutua entre quienes- por múltiples razones, entre las que el discurso del «choque de civilizaciones» destaca negativamente- tienden con demasiada facilidad a mirarse con suspicacia. Inevitablemente la OTAN es vista como un producto de la Guerra Fría, sólidamente liderada por Washington y que tiende a mirar hacia el sur no en términos de oportunidad sino de amenaza, con el terrorismo yihadista como referente negativo principal.
10- Es un instrumento de «soft security». Aunque los Planes Anuales de Trabajo mencionan actividades relacionadas con armas pequeñas y ligeras, gestión de crisis o instrucción militar, el grueso de las programadas y realizadas tienen más que ver con gestión del espacio aéreo, ciencia y medioambiente, actividades de prensa e información, planificación de emergencias civiles, diplomacia pública, formación y doctrina, inversión en defensa o política de defensa y estrategia. A buen seguro así seguirá siendo durante mucho tiempo, en búsqueda precisamente de esa confianza mutua que permita en su día incorporar temas de «hard security» a la agenda.
11- Es un «invento» de la Alianza Atlántica en el que participan, selectivamente, algunos socios del área. Aunque pueda parecer impensable que se pudiera haber arrancado de otro modo, no puede obviarse que esto deriva en un escaso nivel de autoapropiación por parte de los que, en definitiva, solo se sienten invitados. El intento de elevar el DMO hasta una «auténtica asociación», como se decidió en la Cumbre de Estambul de 2004, no ha llegado a cuajar por mucho que en esa ocasión se procurara impulsar el diálogo político y la cooperación práctica, que se habían definido como los dos pilares centrales del Diálogo en la Cumbre de Washington de 1999.
12- Ni en el DMO están todos los países ribereños mediterráneos integrados (siguen siendo Egipto, Israel, Mauritania, Marruecos y Túnez desde el principio, Jordania desde noviembre de 1995 y Argelia desde enero de 2000) ni en la ICE todos los de Oriente Medio (se han incorporado Bahrein, Catar, Emiratos Árabes Unidos y Kuwait, pero seguimos a la espera de Arabia Saudí y Omán). No se prevé, por otra parte, que vaya a haber ninguna incorporación más a corto plazo. Inevitablemente esta realidad transmite una cierta idea de parálisis o de falta de atractivo, sabiendo que es imposible compartimentar la seguridad mediterránea y, en consecuencia, conscientes de que las ausencias restan peso a la iniciativa. La situación actual puede entenderse como falta de atractivo para los que están fuera o también inapetencia de los socios para invitar a los que faltan; contando con que eso puede crear más recelos y envidias, en lugar de reducirlos en beneficio de todos.
13- Si, por un lado, la aprobación de la ICE permitió ampliar el radio de acción de la iniciativa, por otro, hizo aún más complejo el desarrollo de una agenda coordinada. La situación actual presenta un heterogéneo conjunto de socios (cabría plantear hasta qué punto la inclusión de Israel ha afectado a su desarrollo), integrados a partir de cálculos muy diversos (Israel para estar dentro, en su afán de ser reconocido como un miembro más de la comunidad de países occidentales; Argelia para intentar salir de la marginación en la que estaba sumido desde principios de la última década del siglo pasado; Mauritania por expreso deseo de España…). Domina, por tanto, una visión utilitarista, más preocupada por obtener algún beneficio propio que por aportar algo a la mejora global de la seguridad regional.
Principales aciertos
14- Es netamente positiva la creación del Grupo de Cooperación del Mediterráneo, decidida en Madrid en 1997, para hacerse cargo del desarrollo del DMO bajo la dirección del CAN, en sustitución del Comité Político de la OTAN. Así se demostró nuevamente con la creación del Grupo de la ICE, responsable de desarrollar el menú de actividades posibles(1) y de informar al CAN sobre los resultados obtenidos.
15- Lo mismo cabe decir de la puesta a disposición de los socios del Fondo Fiduciario para financiar algunas actividades, tal como se acordó en Estambul en 2004(2). Esta decisión ha permitido emplear fondos específicos del Diálogo para eliminar explosivos de guerra y para la gestión de almacenamiento de munición y, más recientemente, se ha puesto en marcha otro proyecto para financiar un programa de instrucción en el tratamiento de restos de minas y explosivos y para la adquisición de material y equipos para desmilitarizar munición almacenada en una instalación en Zarqa (Jordania).
16- No cabe hacer ningún reparo a los principios establecidos como pilares fundamentales del DMO/ICE abriendo la puerta a todos, sin que ninguno pueda bloquear que otros vayan más rápido y más adelante en cualquiera de las líneas de cooperación contempladas. Así ocurre con el principio de no discriminación (que permite que todos los socios puedan arrancar desde una misma base de partida), de autodiferenciación (con un enfoque adaptado a las particularidades y necesidades de cada uno), de inclusividad (por el que todos son accionistas del mismo esfuerzo), de no imposición (asegurando la libertad de cada socio para escoger su nivel deseado de implicación) y de multibilateralidad (concretado en las fórmulas OTAN+7 y OTAN+2).
17- Cabe calificar también como positivo que a los Programas Anuales de Trabajo, iniciados en 1997, se hayan añadido los Programas de Cooperación Individual, que hasta hoy ya han sido acordados con Egipto, Israel y Jordania.
18- La ICE fue un adecuado gesto de ambición, dadas las numerosas interrelaciones entre la seguridad del Magreb, Oriente Próximo y Oriente. En todo caso, su balance es exiguo.
Mirando hacia adelante
19- Frente a los detractores del DMO/ICE, pero también frente a sus defensores más acérrimos, interesa ajustar las expectativas sobre su capacidad para lograr resultados positivos en la seguridad mediterránea. El Diálogo no puede en solitario resolver los graves problemas que afectan a la región, aunque sí puede contribuir a prefigurar un futuro más esperanzador.
20- Es imperioso, para ello, establecer canales regulares de coordinación con el resto de las iniciativas en marcha en la región, evitando duplicidades y permitiendo que cada uno aporte su valor añadido específico al objetivo común. En esta línea, y a pesar de sus propias deficiencias, la Unión Europea sobresale como la referencia central en la tarea a realizar, con su Proceso de Barcelona: Unión con el Mediterráneo como el instrumento preferente para articular una adecuada división del trabajo.
21- Resulta fundamental superar la visión mantenida hasta hora en la región, centrada en el mantenimiento de la estabilidad a toda costa. A eso se han dedicado con ahínco los gobernantes de la orilla sur y este del área, contando con un apoyo escasamente crítico desde el exterior. La falta de atención a las crecientes demandas insatisfechas de la población- tanto sociopolíticas como económicas- no han hecho más que aumentar la tensión social y el rechazo generalizado de la población a sus gobernantes y a quienes los apoyan desde fuera. El diálogo político que plantea el DMO/ICE es conveniente, pero solo si está basado en la defensa del Estado de derecho, la democracia y el respeto de los derechos humanos.
22- Incluso desde la perspectiva de la necesaria mejora de la imagen de la Alianza entre los países socios, cabe demandar menos énfasis en actividades dirigidas específicamente a ese fin y más atención a la coherencia de las políticas desarrolladas con los países socios. Será la búsqueda de la coincidencia entre los valores y principios que definen a las democracias y las acciones realizadas sobre el terreno lo que finalmente dará o restará valor tanto al DMO/ICE como a la propia Alianza.
23- En ese sentido parece llegada la hora de adoptar el paradigma de la seguridad humana como guía principal del Diálogo. Es este esquema el que, poniendo el acento en atender a la satisfacción de las necesidades de cada individuo y en garantizar su seguridad individual, permite abordar la tarea de manera omnicomprensiva activando medios diplomáticos, sociopolíticos, económicos y de carácter militar.
24- En el terreno de la defensa interesa seguir convocando las reuniones entre los ministros de defensa OTAN-DMO(3) y otras similares, que permitan un conocimiento directo entre responsables políticos y mandos militares. Pero todo ello manteniendo el cuidado en asegurar que no se potencian instrumentos militares contrarios a la obligada subordinación al poder civil o violadores de los derechos humanos. Como parte de este esfuerzo interesa incrementar las actividades ligadas a la reforma de los sistemas de seguridad. Asimismo, es conveniente mejorar la interoperabilidad- a lo que contribuye muy positivamente la participación en operaciones internacionales de paz, como ha ocurrido ya con unidades militares de Egipto, Israel, Jordania y Marruecos.
Coda final
25- No hay una verdadera cultura multilateral de cooperación en materia de seguridad y defensa entre los socios. Si esto ya es difícil lograrlo entre los países del DMO, con Israel dentro, no lo es menos con la ICE. En general en todos ellos las consideraciones de seguridad interior, traducidas en preocupación por la estabilidad de cada régimen, están por encima de cualquier otro factor y esto dificulta la cooperación y las visiones comunes. No deja de ser llamativo que Israel sea el socio que más y mejores relaciones tiene con la OTAN (algunos hasta llegar a plantear su futura incorporación como miembro de la Alianza), mientras que los demás se atasquen entre ellos. Para modificar esa realidad parece más adecuado orientar el esfuerzo más hacia la atracción, con incentivos que resulten seductores, que hacia la presión.
26- La vara de medida para evaluar el rendimiento del DMO/ICE no puede ser el número de actividades que se realizan cada año. Es cierto que estas han aumentado considerablemente, llegando a unas 700 en 2010 cuando hasta 2004 no superaban las cien. Si se entiende que lo relevante es en qué medida este incremento se ha traducido en mayor confianza mutua y en mejoras visibles de la seguridad regional es forzoso concluir que el impacto del Diálogo ha sido hasta hoy muy limitado.
27- Desde 2000, con la incorporación de Argelia, no se ha producido la entrada de ningún nuevo socio. Inevitablemente esto transmite una sensación de falta de atractivo y de agotamiento de la iniciativa. Por otro lado, la ausencia de varios países ribereños, así como la falta de entusiasmo de Arabia Saudí y Omán para activar su participación en la ICE (y de algunos otros de la zona para acercarse a ella) generan una compartimentación de la seguridad mediterránea que debilita por sí mismo la validez de la propuesta de Diálogo.
28- La concentración del esfuerzo en la consolidación de los contactos con los actores políticos en los países socios no puede olvidar que es preciso ir más allá de los círculos especializados. Con ser necesaria la mejora de la interlocución con los actores gubernamentales (civiles y militares), esto no es suficiente. En buena medida el grueso de la desconfianza está en la población y, por tanto, hay que acercarse mucho más a ella (para lo que los medios de comunicación son fundamentales).
29- Hace ya mucho que el Mediterráneo viene definiéndose como una zona de interés especial, entendiendo que la seguridad aliada, y especialmente la europea, está indisolublemente unida a la de la cuenca. Sin embargo, eso no ha evitado que, durante la Guerra Fría, el entonces llamado «flanco sur de la OTAN» fuera el menos integrado en el terreno específico de la defensa aliada y que, incluso hoy, esto suene habitualmente a una frase repetida de escaso contenido real. El nuevo Concepto Estratégico de la OTAN, aprobado en Lisboa el pasado 19 de noviembre de 2010 no parece haber corregido el rumbo, dejando la sensación de que lo que cabe esperar a corto plazo es «business as usual».
Notas:
1. Los participantes en la ICE pueden elegir entre consultas individualizadas sobre asuntos relacionados con la defensa, cooperación para lograr la interoperabilidad, cooperación en lucha contra el terrorismo, contribución al esfuerzo de la OTAN contra la amenaza de proliferación de armas de destrucción masiva, cooperación en el campo de la seguridad fronteriza y planeamiento de emergencia civil.
2. Hasta entonces, como regla general, cada socio tenía que cubrir sus propios gastos en cada una de las actividades en las que deseara participar, lo que terminaba por provocar ausencias que en nada beneficiaban al propio DMO.
3. Desde la celebrada en Bruselas en 2008, con el antecedente de las realizadas en 2004 y 2007, no ha habido más encuentros. Por otra parte, no se ha celebrado ninguna con los ministros de defensa de la ICE.
