Ceuta: gestión de crisis, tensiones políticas y gobernanza de migración y asilo en las fronteras de Europa
Entre el 30 y el 31 de julio, más de 70.000 personas migrantes y solicitantes de asilo entraron en Ceuta. Un gran número se ahogó en el mar. La gran mayoría regresó en los pocos días siguientes. Entre 2.000 y 15.000 permanecieron, sin embargo, en el enclave, entre ellos muchos menores no acompañados. Una aguda crisis política estalló casi de inmediato, con ramificaciones a escala local, nacional y europea.
Este artículo, basado en parte en las observaciones recogidas durante el apoyo del autor a la ONG local Luna Blanca, sostiene que una gestión de crisis más decisiva, y efectiva habría podido contribuir a atenuar las tensiones sociales y políticas y, con ello, a una respuesta legal y de política pública más racional por parte del Gobierno y de la UE.
La batalla de los relatos
La crisis de Ceuta generó casi inmediatamente una batalla por el relato acerca de sus causas. A escala europea, se culpó a un efecto llamada atribuido a la reciente regularización de migrantes en España y a la «guerra híbrida» instigada por Marruecos.
Deseoso de que Marruecos aceptara a las personas devueltas, el Gobierno español evitó cuidadosamente culparle. En España, los partidos de derecha y extrema derecha presentaron la crisis como una «invasión» orquestada por Marruecos, vinculada a sus reivindicaciones sobre Ceuta. La extrema derecha pidió «dar caza» a los invasores. También acusaron al Gobierno de haber ignorado las señales de alerta temprana y de ceder en exceso a las presiones geopolíticas marroquíes. Las tensiones políticas obstaculizaron el traslado de menores no acompañados a la península, que habría aliviado a unos servicios locales desbordados.
Las relaciones entre el Gobierno central y las autoridades locales se deterioraron rápidamente. El lema «Ceuta no se vende» reflejaba la sospecha local de que el Gobierno sacrificaba Ceuta en aras de sus relaciones con Marruecos. El lenguaje inflamatorio a escala nacional probablemente alimentó las tensiones locales y las graves agresiones contra migrantes, solicitantes de asilo y trabajadores humanitarios, acusados de «dar de comer a los invasores».
La crisis y la batalla por los relatos generó también una presión enorme, tanto en el Gobierno español como en la UE, por proponer medidas adicionales de prevención para crisis futuras. Siguiendo la tendencia ya presente en Europa desde hace años, pero mencionando expresamente la crisis de Ceuta, estas se centran en la securitización de las fronteras y el retroceso en el derecho de asilo. Volveremos a este punto crucial más adelante.
Situación y respuesta humanitaria
En Ceuta, los centros para menores no acompañados quedaron desbordados en pocos días. El Gobierno local habilitó algunos centros en colegios, mientras que ONG locales y asociaciones de base utilizaron instalaciones deportivas para alojar a mujeres y niños. Miles de personas migrantes y solicitantes de asilo se dirigieron al barrio de El Príncipe, donde dormían en la calle o alquilaban alojamientos hacinados. Quienes acampaban en las playas recibieron la asistencia de la Cruz Roja Española y del Gobierno. El 17 de agosto, el Gobierno anunció cuatro campamentos temporales. Hasta el 25 de agosto no estableció el Gobierno un mecanismo formal de coordinación y toma de decisiones.
Organizaciones locales como Luna Blanca empezaron inmediatamente a distribuir comida fresca en campamentos y barrios populares, aprovechando sus programas de cocina comunitaria. Hasta la primera semana de septiembre, las personas que dormían en la calle o buscaban su propio alojamiento, incluidos menores, recibieron poca asistencia o ninguna.
A finales de agosto apenas había empezado la tramitación de expedientes legales. Los mecanismos de protección de la infancia y de prevención de la violencia sexual y de género eran muy escasos. Se denunciaron casos de violación, y observadores locales sospechaban casos de prostitución infantil. Periodistas, activistas y organizaciones de derecho humanos denunciaron graves abusos por parte de las fuerzas de seguridad.
Según observadores locales, las fuerzas de seguridad priorizaron el centro histórico, las acumulaciones de jóvenes en las playas, y las grandes superficies comerciales, para impedir que las personas migrantes compraran bienes para revenderlos. En comparación, la protección física era más escasa en las zonas occidentales de mayoría musulmana y en los campamentos improvisados de mujeres y de menores no acompañados. Halima Ahmed, portavoz de la ONG local Luna Blanca, declaró el 28 de agosto: «Lo más grave es el repunte de agresiones sexuales a menores de edad que permanecen en la vía pública. El que hable de normalidad está viendo dos Ceutas diferentes».
Los lazos sociales y lingüísticos atrajeron a personas migrantes y solicitantes de asilo hacia las zonas de mayoría musulmana. Es posible que las fuerzas de seguridad lo toleraran o incluso lo fomentaran. Estas observaciones no han podido verificarse de forma independiente. Sin embargo, el patrón fue lo bastante constante y visible como para suscitar preocupación.
Convivencia: un tema complejo y desatendido
La crisis debe leerse también a la luz de las relaciones comunitarias en Ceuta. La ciudad se enorgullece justamente de su convivencia. Incluso en el punto álgido de la crisis, las personas española musulmanas y cristianas se mezclaban con naturalidad por la ciudad y no se percibían tensiones sociales en las calles.
Ceuta está, sin embargo, atravesada por profundas desigualdades. Los españoles de origen marroquí (en adelante «musulmanes», por simplificar) tienden a concentrarse en el oeste, más cerca de la frontera con Marruecos. Las personas de origen peninsular (aquí, «cristianos») son mayoría en el centro histórico. Los niveles de ingresos, vivienda, infraestructuras y educación son sistemáticamente peores en el oeste de mayoría musulmana. En estas zonas predomina el árabe dialectal (darija). Sin embargo, dado que la escolarización es en español, los niños que hablan darija en casa pueden tener más dificultades de aprendizaje. Además, tienen más dificultades de acceso al registro formal de su propia lengua.
La convivencia esconde también tensiones latentes. Algunos cristianos perciben los estrechos vínculos familiares, culturales y religiosos con Marruecos de muchos musulmanes como signo de débil lealtad a España. Por su parte, muchos musulmanes sienten el agravio de no ser aceptados plenamente como españoles, de la desigualdad económica, del escaso reconocimiento de su cultura y su lengua y del abandono histórico de los barrios de mayoría musulmana.
En el marco de la crisis actual, hay temor en los barrios del este que la asistencia a migrantes y solicitantes de asilo en los barrios de mayoría musulmana les incentive a quedarse, y cree efectos llamada en el futuro. Por otro lado, muchos habitantes de estos barrios sienten que, pese a haber soportado una carga comparativamente mayor de la crisis, no están recibiendo el reconocimiento ni el apoyo debidos.
Desentrañar las articulaciones entre tensiones latentes, agravios actuales y la aguda instrumentalización política requeriría una investigación detallada. Es justo, sin embargo, concluir que, dadas las cifras y el visible clima de inseguridad en Ceuta, los riesgos de una espiral de tensiones e instrumentalización en los primeros días de la crisis eran lo suficientemente altos y visibles como para justificar una respuesta institucional mucho más rápida y efectiva.
Tensiones sociales y gestión de crisis en las fronteras de Europa
Las tensiones políticas inmediatas ciertamente no facilitaron una gestión de crisis efectiva. Sin embargo, la respuesta a la crisis era uno de los pocos elementos sobre el que las autoridades tenían cierto margen de maniobra. Veamos ahora cómo una mayor rapidez y efectividad podría haber mitigado las tensiones que se retroalimentaban.
La generación de confianza es un principio bien asentado de la gestión de crisis. Establecer desde el inicio un mecanismo multinivel de coordinación y toma de decisiones fomenta el diálogo y la decisión conjunta entre los niveles clave de gestión: en el caso de Ceuta, el Gobierno central, la ciudad autónoma y la sociedad civil local. La presencia de la sociedad civil local canaliza la comunicación entre las comunidades y entre estas y las autoridades. El pronto establecimiento de mecanismos de gestión demuestra también voluntad política de proteger la cooperación y el diálogo de la inevitable instrumentalización política.
En los primeros días de la crisis, la esperanza de retornos masivos y el temor al efecto llamada pueden haber ralentizado la toma de decisiones. Sin embargo, en los primeros días contactos intensos con las autoridades locales y la sociedad civil podrían haber revelado que la mayoría de quienes permanecieron tras el 4 de agosto, cuando se frenaron significamente los retornos, tenían proyectos migratorios o de asilo a más largo plazo. También podrían ayudado a identificar los riesgos de tensión comunitaria. Ambos factores podrían haber contrarrestado el instinto de retrasar la respuesta. A escala europea, haber solicitado asistencia con prontitud podría haber atenuado las críticas de que España no puede o no quiere defender las fronteras exteriores de la UE.
Establecer campos no es siempre una buena opción operativa. Sin embargo, en influjos repentinos los campos pueden contribuir a estabilizar a la población, garantizar la ayuda humanitaria y la protección, facilitar el cribado y la tramitación legal y mitigar la sensación de falta de control entre la población local. En Ceuta, para quienes se establecieron en los barrios como El Príncipe, la consulta con las ONG locales y las asociaciones vecinales podría haber establecido con cierta rapidez tanto la necesidad como los posibles mecanismos de apoyo, tanto a los barrios como a los recién llegados. Esto habría aliviado la carga de la sociedad civil local, y contribuido a mitigar la sensación de falta de apoyo y recocimiento.
El cribado y la tramitación de los expedientes legales exigían también una respuesta rápida. Esto, junto a una comunicación clara sobre legislación, procesos y plazos aplicables, podría haber contribuido a una mayor confianza en las autoridades y reducido la presión sobre las ONG locales y otros actores humanitarios, acusados de crear incentivos para que migrantes y solicitantes de asilo se queden.
La seguridad a nivel local es aquí un punto importante. Hemos visto cómo la llegada repentina de decenas de miles de personas migrantes y solicitantes de asilo generó en Ceuta una comprensible sensación de inseguridad y de ansiedad. Un despliegue más rápido de efectivos policiales adicionales podría haber contribuido a mitigar este clima. Así, el presidente de la Ciudad Autónoma, Juan Luis Vivas, declaró al inicio de la crisis que «los ceutíes necesitan sentir la presencia del Estado».
La seguridad debe, obviamente, basarse estrictamente en las necesidades, cubrir todos los barrios sin distinción y contribuir también a proteger a las personas migrantes y solicitantes de asilo en situación de vulnerabilidad, en particular a las mujeres y a los menores no acompañados. Además de constituir violaciones de los derechos humanos, los casos documentados de violencia del Ejército español contra personas migrantes y solicitantes de asilo fomentan la desconfianza hacia las autoridades y, con ello, retrasan las necesarias intervenciones humanitarias y legales.
Conclusiones
Es importante regresar aquí un momento al impacto de la crisis en el medio plazo. La enorme tensión política generada por la crisis y por su gestión derivó en presiones, tanto a nivel nacional como internacional, por prevenir crisis futuras. Aquí, las propuestas tanto del Gobierno español como de la Unión Europea comparten tres características: el foco en la securitización de las fronteras exteriores y el endurecimiento del acceso al asilo, la falta de lecciones aprendidas como base del diseño de políticas, y una relativa negligencia de aspectos de planificación de contingencia y gestión de crisis a nivel local.
El enfoque de prevención es, en sí mismo, saludable. La dificultad es que el análisis de las causas es, por lo menos, incompleto. Personal experto en flujos migratorios ha señalado repetidamente que los desequilibrios en los mercados laborales mundiales, la insistencia de la UE en externalizar la gestión de las fronteras (con lo que concede a los países vecinos una palanca de influencia sobre Europa), los conflictos armados y el agravamiento del cambio climático son causas lejanas muy importantes de los grandes movimientos migratorios. Sin embargo, la respuesta política vuelve a priorizar la securitización y el endurecimiento del acceso al asilo.
Mientras no se aborden adecuadamente todas las causas profundas, los flujos migratorios seguirán produciéndose en mayor o menor medida, y requerirán, por tanto, de planificación de contingencia y gestión rápida y profesional a nivel local. El negligir estos mecanismos crea un riesgo demasiado alto de seguir alimentado el interminable círculo vicioso de gestión deficiente, tensiones políticas y reacciones de política pública apresuradas, incompletas y potencialmente contrarias al derecho internacional.
