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Human mobility is growing in scale, scope and complexity. New patterns of movement are emerging, including forms of displacement and forced migration that are not addressed by international refugee law (Antonio Guterres, UN High Commissioner for Refugees).

En el presente artículo se pone de manifiesto la situación de desprotección jurídica de ciertos flujos de migrantes, considerados forzados, por oposición a los voluntarios, que sin embargo, no pueden acceder al estatus de refugiado por no cumplir los requisitos para ello y por tanto no pueden beneficiarse de este régimen de protección.

De esta forma, la definición del término refugiado resulta fundamental a la hora de tratar esta problemática. Según lo establecido en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 se reconoce el estatus de refugiado a los migrantes que puedan alegar fundados temores de ser perseguidos por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un colectivo social concreto u opinión política. Pero aquellos que no puedan demostrar que son perseguidos a título individual o que existe la vinculación necesaria entre su temor y cualquiera de los cinco motivos citados quedan al margen de este régimen de protección.

Nuevas dinámicas migratorias: es hora de redefinir conceptos

Las dinámicas migratorias han cambiado: los principales desafíos globales como el cambio climático y la mayor frecuencia de desastres naturales, la naturaleza compleja de los conflictos o la desigualdad en las condiciones de vida aumentan el potencial y la complejidad de los desplazamientos.

Tradicionalmente se ha establecido una distinción entre migraciones forzadas y voluntarias para diferenciar las migraciones que implican un grado de coerción a la hora de tomar la decisión de partir del lugar de origen frente a las que reflejan capacidad de elección. Esta distinción ha servido de base a la hora de establecer quien era mecedor del estatus de refugiado y quien era considerado migrante económico.

Sin embargo, la gran multiplicidad de factores subyacentes a los desplazamientos actuales, y que a menudo se superponen, dificultan las tareas a la hora de distinguir y delimitar estas categorías. Así, hablamos de flujos mixtos, que incluyen migrantes por diferentes causas, e incluso con motivaciones que pueden modificarse a medio y largo plazo.

A pesar de que muchos organismos internacionales como el ACNUR y la OIM se hacen eco de estas nuevas dinámicas del desplazamiento siguen anclados en la dicotomía tradicional entre refugiados y migrantes económicos y no responden de modo adecuado a las necesidades de los grupos vulnerables que quedan en la zona gris.

En este contexto, han aparecido conceptos menos restrictivos, como el de migrantes por supervivencia: personas que han abandonado su país de origen por una amenaza existencial (entendida en un sentido amplio) para la cual no encuentran solución o reparación. Esta categoría permite incluir los nuevos detonantes del desplazamiento como puedan ser los desastres naturales, las crisis de subsistencia o la fragilidad del Estado.

La principal aportación de este concepto, en relación con el de migraciones forzadas, es que pone el foco de atención en la privación de derechos de los migrantes en el país de origen. De esta forma, deja a un lado las causas del desplazamiento y adopta un enfoque basado en derechos: reconoce la diversidad de las categorías al tiempo que permite el apoyo específico a grupos vulnerables.

En este sentido, se relaciona con el concepto de gobernanza; un país que no puede responder a las necesidades de sus ciudadanos ni garantizar sus derechos más básicos no ofrece otra alternativa que la emigración.

El impacto de la sequía y la hambruna en el Cuerno de África en 2011 y 2012 y que supuso la afluencia masiva de somalíes a Kenia es un ejemplo de la interacción de factores: condiciones ambientales, privaciones de derechos sociales y económicos y falta de seguridad y gobernanza.

Necesidades y vulnerabilidades similares

Los refugiados y los migrantes por supervivencia siguen en la mayoría de los casos las mismas rutas de tránsito y enfrentan en su camino los mismos peligros y circunstancias adversas.

En los países de destino ambos grupos viven en condiciones muy parecidas incluso los migrantes por supervivencia podrían presentar un grado de desprotección superior al no contar con las garantías que proporciona el estatus de refugiado. Las personas en esta situación tienen que hacer frente a políticas restrictivas o a la deportación, incapacidad de acceder a servicios básicos o asistencia y en muchos casos abusos contra los derechos humanos.

Según la experiencia de Médicos sin Fronteras en Sudáfrica , este era el caso de los migrantes zimbabuenses, que no siendo refugiados tradicionales, huían de la incapacidad de su Estado para proporcionarles una serie de servicios básicos, además de unas altas tasas de desempleo (cercanas al 90%) y la inseguridad alimentaria. Sin embargo, Sudáfrica les ha considerado migrantes económicos y ha rechazado sistemáticamente sus solicitudes de asilo (solo en 2009, tras un recrudecimiento de la violencia, estableció una moratoria en las deportaciones y realizó regularizaciones extraordinarias, políticas que sin embargo finalizaron en 2011). Esta situación condena a los migrantes zimbabuenses a una situación precaria y a que, con una perspectiva social mínima, se amontonen en campamentos improvisados en ciudades de tránsito como Musina, en la provincia de Limpopo, con la única asistencia de las ONG y otras organizaciones.

En ausencia de instrumentos específicos: respuestas discrecionales

La diferencia entre refugiados y migrantes por supervivencia en cuanto a los derechos de los que son titulares es arbitraria: los derechos garantizados por los instrumentos internacionales de derechos humanos son similares a los establecidos en la Convención de 1951. Sin embargo, estos instrumentos no brindan a las personas necesitadas de protección un estatuto claramente definido que les garantice el acceso a los mismos.

El derecho internacional de los derechos humanos amplía las obligaciones de los países en lo que se conoce como protección complementaria: en particular, otorga protección a las personas en riesgo de privación arbitraria de la vida o sometidas a tortura y otras penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes (reconocidos en instrumentos como la Convención contra la Tortura, el Convenio Europeo de Derechos Humanos o el Pacto de San José). Aunque en teoría cualquier violación de los derechos humanos podría dar lugar a una obligación de no devolución o non-refoulement (cuya aplicabilidad se basa en el derecho internacional consuetudinario) y a la garantía de una mínima admisión temporal, no hay apenas jurisprudencia en la que se hayan incluido los derechos socioeconómicos. Para salvar esta laguna, existen disposiciones en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en concreto el artículo 25, así como en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que podrían servir de base para establecer una mínima protección. En este sentido, interpretando los derechos humanos como un conjunto integrado y reconociendo la permeabilidad de los mismos, se podría considerar que una privación de derechos socioeconómicos podría constituir en ciertos casos un trato inhumano y degradante.

Las disposiciones del derecho internacional de los derechos humanos permiten abordar las necesidades de protección de las personas que quedan al margen del estatuto de refugiado, protegiéndolas contra la devolución y garantizando el respeto a sus derechos humanos fundamentales.

En el ámbito regional, existen instrumentos como la Convención de Refugiados de la OUA que extienden el estatuto a personas que sufran persecución por acontecimientos que perturben gravemente el orden público y que podría utilizarse en estos casos, en concreto, en relación a la fragilidad del Estado., Sin embargo, sigue haciendo referencia a la existencia de un conflicto armado y rara vez se ha utilizado en relación a desastres naturales o privación de derechos sociales o económicos. Asimismo en Latinoamérica, cuentan con la Declaración de Cartagena que también extiende el régimen de refugiado. Se trata de un documento no vinculante que sin embargo muchos países de la región han tenido en cuenta a la hora de legislar en el nivel nacional. A pesar de ello, es ilustrativo el caso de Brasil, que aun contando con una legislación inclusiva en materia de asilo, frente al flujo masivo de migrantes haitianos tras el terremoto de 2011 les denegó reiteradamente el asilo y sólo estableció un permiso especial de residencia por motivos humanitarios. Así pues, resulta más complicado probar estos motivos que los tradicionales y depende más bien de motivaciones políticas en cada caso concreto.

En este sentido, en ausencia de un marco normativo internacional claro y coherente, las respuestas de los países ante estas situaciones han sido discrecionales, se han tomado medidas para cada situación específica y en la mayoría de los casos basadas en decisiones políticas.

Asimismo el papel de los organismos nacionales e internacionales tampoco ha seguido unas pautas continuas y, entre otros factores, ha estado determinado por la voluntad de los Estados de acogida a la hora de dar respuesta a estos flujos.

En este punto resulta pertinente mencionar el papel del ACNUR ante estas nuevas dinámicas: el Alto Comisionado reitera el alcance limitado de su mandato a los refugiados, si bien, consciente de las nuevas dinámicas, ha mostrado una creciente preocupación por el movimiento de personas con necesidades de protección y vulnerabilidades similares en la medida en que existen numerosos puntos de intersección entre ambas situaciones. Reconoce la necesidad de incorporar un enfoque integrado ante los flujos mixtos y las necesidades cambiantes de los flujos migratorios, que no se centre únicamente en los refugiados.

En otras ocasiones el mandato del ACNUR se ha ampliado hacia personas que ha considerado merecedoras de protección (persons considered to be in a "refuge-like" situation) como los desplazados internos, por tanto, la comunidad internacional podría reclamar una mayor implicación de esta agencia hacia los migrantes por supervivencia.

Mientras se resuelven los problemas de definición y se adjudica la responsabilidad en este ámbito a un organismo o agencia determinado, sería conveniente que el ACNUR adoptara un rol más influyente promoviendo grupos de trabajo entre Estados y organismos internacionales para tratar de buscar un enfoque unificado ante esta problemática, además de proporcionar asesoramiento a los Estados a la hora de buscar una respuesta ante situaciones concretas.

Avanzar en la indeterminación: pequeños pasos para buscar una solución

Frente a las reticencias de la extensión del estatus de refugiado por parte de los Estados- recelosos de abrir sus compuertas- los temores de organismos internacionales -por una posible desprotección de los refugiados tradicionales- y en tanto que continúan los debates hacia la búsqueda de una solución específica y duradera, resulta fundamental sentar unas bases normativas mínimas en el nivel internacional.

Una de las propuestas más interesantes para avanzar en este terreno es la que plantea Alexander Betts , para quien la opción más factible sería establecer unos principios rectores que consoliden la interpretación de las disposiciones del derecho internacional de los derechos humanos que ofrecen una protección complementaria para los casos que quedan fuera de la Convención de 1951.

De esta forma, los Estados contarán con un referente, unos principios guía, a la hora de elaborar políticas de asilo y migración que reflejen la problemática de los migrantes por supervivencia y puedan ofrecerles una protección adecuada a sus necesidades y vulnerabilidades.

Un instrumento de este tipo podría cristalizar posteriormente en tratados regionales jurídicamente vinculantes, como muestra el ejemplo de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, y su posterior concreción en la Convención de Kampala, para los desplazados de África.

En definitiva, atendiendo al contexto globalizado actual y a las nuevas dinámicas, todo indica que las migraciones por supervivencia continuarán produciéndose. Por ello, es hora de revisar unas categorías limitadas y excluyentes y ajustarlas a las nuevas realidades humanitarias. Si bien los mayores impedimentos para abordar los temas sobre migración y asilo provienen de los Estados, debe aceptarse que, frente a la inevitabilidad de los flujos, un marco internacional como el planteado garantiza la seguridad jurídica y la reciprocidad internacional, al tiempo que da respuesta a estas brechas de protección.

 


 

[I] Diccionario de Acción Humanitaria y Cooperación al Desarrollo. Icaria y Hegoa 2000 http://www.dicc.hegoa.ehu.es/listar/mostrar/143

[II] Término acuñado por Alexander Betts Survival Migration: A New Protection Framework, Global Governance vol.16, nº3

http://journals.rienner.com/doi/abs/10.5555/ggov.2010.16.3.361

[III] Aurélie Ponthieu y Katharine Derderian. Respuestas Humanitarias en vacío de protección. Revista Migraciones forzadas nº43 julio 2013 http://www.fmreview.org/es/estadosfragiles/ponthieu-derderian

[IV]Para más información:  Michelle Foster Non Refoulement on the basis of socio economic deprivation: the scope of complementary protection in International Human Rights Law. Legal Studies Research Paper nº467  The University of Melbourne. http://www.austlii.edu.au/au/journals/UMelbLRS/2009/31.pdf

[V] Jeff Crisp Beyond the nexus: UNHCR´s Envolving perspective on refugee protection and international migration. Research Paper nº155  http://www.unhcr.org/4818749a2.html

[VI]  Alexander Betts Survival Migration: A New Protection Framework, Global Governance vol.16, nº3

http://journals.rienner.com/doi/abs/10.5555/ggov.2010.16.3.361

Otras fuentes:

-          Tamara Wood Los estados frágiles y la protección al amparo de la Convención de 1969 sobre los refugiados en África. Revista Migraciones Forzadas nº43 julio 2013 Centro de Estudios Sobre Refugiados

http://www.fmreview.org/es/estadosfragiles/wood.pdf

-          Roger Zetter Forced migrations-changing trends, new responses Migration policy and Research. Issues IOM 2012

http://www.iom.int/cms/en/sites/iom/home/what-we-do/migration-policy-and-research/migration-policy-1/migration-policy-practice/issues/october-november-2012/forced-migration--changing-trend.html

Fuente fotografía: ACNUR