La securitización de la ayuda humanitaria: efectos, consecuencias y alternativas.
Aunque los intentos de instrumentalización de la ayuda humanitaria al servicio de intereses de política exterior, de seguridad y defensa siempre han existido, desde 2001 estos se han hecho mucho más notorios, con la excusa de la mal llamada «guerra contra el terror». Con demasiada frecuencia la respuesta a esta amenaza adquiere un carácter exclusivamente securitario que lleva a invadir otros espacios, como el de la cooperación al desarrollo y el de la acción humanitaria. Aplicándolo al ámbito humanitario, esto implica la subordinación de las consideraciones en el terreno de los derechos humanos o de promoción de valores democráticos a consideraciones de seguridad que no tienen en cuenta los principios humanitarios y las necesidades reales de las personas afectadas por las emergencias o conflictos. De ese modo, cada vez de forma más evidente se constata la presión sobre las entidades humanitarias para que actúen en favor de los intereses del Estado concernido, el cual puede permitir o no a las organizaciones que operen en un determinado país.
En esa misma línea, la institucionalización de estas medidas securitizadoras de la ayuda humanitaria se plasma abiertamente en las políticas públicas de AOD y ayuda humanitaria, en los presupuestos estatales previstos para dichas políticas y en los diferentes acuerdos bilaterales que se establecen con países en materia de cooperación al desarrollo, económica y militar.
La securitización económica de la ayuda humanitaria
Una de las principales formas de observar la securitización de la ayuda humanitaria es a través de los flujos económicos: quién la da a quién, con qué fines y a través de qué mecanismos. Según los datos del Global Humanitarian Assistance Report 2015, los veinte mayores receptores de ayuda humanitaria entre 2004 y 2013 fueron los siguientes:
Fuente: Elaboración propia a partir del GHA Report 2015.
Resulta muy interesante el análisis de estos datos, ya que permiten comprobar, en primer lugar, cómo los mayores receptores de ayuda no son países que hayan sufrido graves crisis humanitarias. De hecho, tras cuatro años de cruenta guerra civil, Siria sólo se encuentra en el décimo puesto. Por el contrario, no sorprende que países como Sudán, Pakistán, Etiopía, Afganistán, Somalia, Irak, Kenia, Indonesia o Uganda reciban grandes cantidades de ayuda humanitaria, puesto que son grandes aliados de Estados Unidos en su lucha contra el terrorismo internacional. A esta categoría podríamos sumar incluso a Chad, recientemente convertido en aliado occidental en la región del Sahel, aunque su aparición en la tabla está directamente relacionada con la crisis de Darfur. Otros países, como Líbano y Jordania, aparecen en posiciones destacadas debido a la alta carga que soportan en cuanto a acogida de refugiados, principalmente palestinos, sirios e iraquíes. Por tanto, atendiendo a los países en los que la ayuda recibida está claramente relacionada con graves crisis humanitarias durante este período, podemos hablar del conflicto prolongado palestino, del terremoto y la epidemia de cólera en Haití, la crisis prolongada en la RDC y el tsunami del sudeste asiático. Finalmente, Sudán del Sur, cuya creación fue promovida por Estados Unidos, recibe ayuda humanitaria debido a su no consolidación aún como un Estado.
Sin embargo, muchos de los indicadores económicos relativos a la implicación militar en la ayuda humanitaria aparecen incompletos, debido a que muchos de los países del CAD no informan de los mismos. A modo de indicación, resulta relevante señalar que el monto total destinado a ayuda humanitaria en 2013 a los veinte mayores receptores es la misma cantidad que el destinado a operaciones de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas (6.900 millones de dólares). O el peso creciente de las agencias de los ministerios de defensa en la financiación de proyectos de ayuda humanitaria (Estados Unidos representa el 76% de la contribución total, con más de 500 millones de dólares así canalizados en 2010), además de la no contabilización del costo militar en la ayuda humanitaria que representan la preparación, mantenimiento e instrucción de los militares, al formar parte de otras partidas de los presupuestos nacionales. Su contabilización elevaría los costes reales de la asistencia militar humanitaria a cifras de mayor importancia.
La implicación militar en el terreno
En general se ha producido un aumento considerable del número de «botas sobre el terreno» en países afectados por conflictos, que, generalmente, suelen encontrarse en situaciones de crisis humanitaria. Así, observamos un aumento del número del personal de mantenimiento de la paz, tanto de Naciones Unidas como no pertenecientes a ella, pasando de 135.000 personas en el año 2000 a más de 200.000 en el año 2009 (GHA, 2013: p. 2). Pero no sólo se amplía el número, sino que también lo hace el alcance de las actividades que realizan, pasando a trabajar mano a mano civiles y militares en tareas de construcción del Estado y de desarrollo. La «guerra contra el terror» ha provocado que los actores militares se impliquen en una amplia variedad de tareas consideradas habitualmente como civiles con el propósito explícito de atender a objetivos de seguridad. Es lo que se ha denominado el enfoque CIMIC de la cooperación cívico militar, que entiende las operaciones humanitarias como parte del enfoque CIMIC, considerando que la parte civil y la militar en estas operaciones son interdependientes. Ello permite asumir tareas que van mucho más allá de las estipuladas por las Directrices de Oslo a las fuerzas armadas. Por ejemplo, las labores de construcción de escuelas de la OTAN en Afganistán iban destinadas a ‘ganar mentes y corazones’, aunque haya quedado demostrado que estos edificios tienen mayor probabilidad de sufrir ataques por parte de los insurgentes.
En 1994 se establecieron las ‘Directrices de Oslo’, un conjunto de normas acordadas por Naciones Unidas para regular las condiciones y las formas de implicación de los actores militares en situaciones humanitarias. Las directrices fueron revisadas en el año 2006, y en ellas se establece que la implicación militar debe ser un último recurso (ante la inexistencia de recursos civiles alternativos) y sólo debe ser desplegada cuando el nivel humanitario alcanzado sea crítico, siendo además coordinado su despliegue por las agencias civiles de la ONU y los Estados afectados.
Evidentemente, esto no ha sido siempre respetado en la práctica, dándose en muchas ocasiones la persecución de los propios objetivos estratégicos de seguridad de las agendas que tienen establecidas, especialmente si existen operaciones militares en curso. Esto condiciona la naturaleza y fines de la asistencia. Los casos de Afganistán e Irak son nuevamente ilustrativos de esta implicación. Por ejemplo, en los Programas de Respuesta de Emergencia de los Comandantes de Estados Unidos la asistencia está determinada por los propios Comandantes de operaciones, no sólo asistiendo directamente sino convirtiéndose en donantes de ayuda, manejando presupuestos que se asemejan a los asignados a USAID.
Recientemente, las Organizaciones Voluntarias para Cooperación de Emergencias (red VOICE) han aprobado unas recomendaciones referentes a la ayuda humanitaria de la Unión Europea, destinadas a garantizar la seguridad de los actores humanitarios. Las recomendaciones solicitan a la UE que tenga en cuenta en su acción humanitaria que la coordinación entre las distintas instituciones no afecta negativamente los esfuerzos de las organizaciones humanitarias, que los roles y mandatos en las respuestas a las crisis distinguen claramente entre los actores políticos, militares y humanitarios, que la UE promueva el diálogo con las ONG y actores sobre el terreno para comprender mejor la realidad que afronta y que la comunicación externa de la UE diferencie entre la acción política y la humanitaria, promoviendo una mejor comprensión de los principios humanitarios.
Estrategias del uso de la ayuda humanitaria
Desde 2001 más marcadamente podemos observar algunas de las estrategias de utilización de la ayuda humanitaria por parte de los países donantes, no sólo centradas en paliar las necesidades de las poblaciones afectadas sino orientadas a cumplir sus propios objetivos de seguridad nacional. Una de las más claras ha sido la imposición de la paz liberal y el uso de los actores humanitarios en los procesos de state-building de los actores internacionales. Desde finales del pasado siglo, los países occidentales que participan en las misiones internacionales de mantenimiento y construcción de la paz han desplegado un aparato institucional e ideológico destinado a construir en estos países regímenes que se adecúen a los estándares occidentales; esto es, democráticos, Estados de derecho y economías de libre mercado. Es lo que autores como Mark Duffield y otros han denominado la «paz liberal». Un caso notable de esta política es el establecimiento de una misión de mantenimiento de la paz en Haití, la MINUSTAH. Haití, es un Estado frágil pero no afectado por un conflicto armado, por lo que resulta chocante el envío de una misión de este tipo a un país que, evidentemente sufre cierto desorden social tras el devastador terremoto, pero cuya necesidad de una misión militar de estas características no parece adecuada. El rechazo de la misma por parte de la población haitiana ilustra esta resistencia a la imposición de la paz liberal a toda costa.
El Humanitarian Policy Group señala, por su parte, que existe una contradicción en el sistema de ayuda humanitaria, con Naciones Unidas siendo a la vez la cabeza visible del sistema y también una organización conformada, en último término, por los Estados. Esta paradoja se ve exacerbada cuando en un conflicto armado los donantes intentan jugar a la vez un rol humanitario y un rol político. En la práctica, el objetivo político de la intervención es priorizado frente al humanitario, prevaleciendo las estrategias de construcción estatal y de contraterrorismo. Eso supone, en no pocas ocasiones, que los actores humanitarios nacionales son concebidos como instrumentos que sirven a los fines del país donante del que son originarios. La consecuencia que sigue es la percepción por parte de la población local y de los actores armados de las organizaciones humanitarias como partes en conflicto y no actores neutrales.
La tendencia estadounidense de destinar la ayuda a los países en los que tiene intereses de seguridad nacional es peligrosa, porque implica que, al ser el mayor donante en términos cuantitativos, gran parte de la ayuda va destinada a un número de países en concreto, y arrastra en esta tendencia a otros donantes, como pueden ser Canadá, Australia o la Unión Europea. Mucha de esta ayuda está condicionada a la cooperación de los gobiernos de dichos países en materia de contra-insurgencia y contra-terrorismo. Así, los fondos que recibe el gobierno de Somalia están condicionados a esta colaboración en materia de seguridad en la lucha contra Al-Shabaab. Sin embargo, esto provoca que gran parte de la población no reciba ayuda, al encontrarse en territorio bajo control del grupo armado y no del gobierno. Como señala Oxfam, «además de contravenir los derechos básicos de toda persona afectada por el conflicto a recibir asistencia humanitaria, estas prácticas pueden poner a las propias comunidades bajo sospecha de connivencia con las partes en guerra y, por tanto, en riesgo de sufrir violencia.» (Oxfam, 2011: p. 21).
La ayuda condicionada a la colaboración política también implica muchas veces que sólo reciben asistencia aquellos que están de acuerdo con la perspectiva del donante, mientras que quienes se oponen a ella quedan fuera de la asistencia. Lo mismo ocurre con los actores humanitarios que se oponen a colaborar con las fuerzas armadas a cambio de la posibilidad de realizar su labor humanitaria. La única herramienta que estos actores tienen para garantizar su seguridad es diferenciarse lo máximo posible de los militares implicados en el conflicto. Si para la recepción de fondos se produce esta colaboración en el terreno, los actores humanitarios estarán comprometiendo seriamente su seguridad.
Actitudes de los gobiernos receptores
Estas estrategias interesadas son replicadas por los gobiernos de los países receptores, quienes no tienen reparos en securitizar la ayuda humanitaria de acuerdo con sus intereses. En primer lugar, se observa un uso político de la ayuda, cooptando los gobiernos locales a las organizaciones para que les ayuden en su construcción de las instituciones estatales. Al participar junto al gobierno, estas organizaciones se posicionan de su lado, siendo consideradas por el bando contrario como combatientes, con las consecuencias que esto tiene para dichos actores humanitarios. En muchos casos, como en Somalia, los actores humanitarios suplen el rol del Estado, de provisor de servicios básicos para la población, con dos efectos negativos: por un lado, el Estado se desentiende de establecer un verdadero plan de reconstrucción nacional, contribuyendo así a la construcción del Estado por parte de actores externos y a la implantación del modelo de la paz liberal; por otro, suponen una de las formas más claras de implicación de los actores humanitarios, que contribuye de forma directa a la prolongación de los mismos.
J. Fisher y D. M. Anderson han estudiado las distintas estrategias de securitización de la ayuda internacional empleadas por algunos gobiernos africanos en su artículo «Authoritarianism and the securitization of development in Africa», que, por extensión, pueden aplicarse a muchos de los países que participan en la «guerra contra el terror» liderada por Estados Unidos. En concreto, ellos establecen cuatro estrategias principales: 1. Soluciones africanas para problemas africanos: algunos países africanos participan con un gran número de tropas en las misiones de paz de Naciones Unidas en África. Ellos ponen los soldados y los donantes las financian, de acuerdo con sus intereses geopolíticos. Los países africanos, conocedores de esos intereses, utilizan su participación militar como arma política, amenazando con retirarse según su conveniencia; 2. Socialización de ciertos sectores (sanitario, social) y privatización de otros (seguridad y defensa): los donantes carecen de poder de decisión en estas áreas, siendo excluidos. Muchos de los recursos destinados a sectores sociales, educativos, sanitarios, etc., son desviados hacia usos militares y de seguridad. Por lo tanto, algunas de las aventuras militares de estos países (Etiopía, Uganda, Pakistán) son financiadas por los donantes internacionales sin saberlo; 3. Hacer a los donantes cómplices: las políticas de seguridad son legitimadas de facto, pese a la oposición occidental al intervencionismo de algunos Estados, tras producirse la intervención militar (como en el caso de la invasión de Etiopía a Somalia); 4. Construcción de amenazas a la seguridad nacional: utilizar el argumento de que las amenazas nacionales son amenazas globales, especialmente el caso del yihadismo y la connivencia en la guerra contra el terror. Los puntos 2 y 4 son relevantes en el ámbito de la ayuda humanitaria.
Las consecuencias de la securitización en la acción humanitaria
Esta superposición de la agenda de seguridad sobre la agenda humanitaria tiene diversas consecuencias negativas para la realización de esta última. La primera y más directa es el peligro físico que sufren los trabajadores humanitarios. Si antes hablábamos de la protección que daba el emblema humanitario, que, al permitir su identificación, hacía que los actores armados se abstuvieran de atacarlos, ahora sucede todo lo contrario. Los trabajadores humanitarios se han convertido en un objetivo explícito de los grupos armados que no dudan en acometer su secuestro e, incluso, su asesinato, como medio de conseguir recursos económicos o como forma de atemorizar a los trabajadores, para que se marchen, y a la población del país concernido. Esto ha provocado que muchas organizaciones humanitarias acepten la protección de una escolta militar, con las consecuencias que ello tiene en la percepción de la población y los actores locales, que pasan a verla como un agente no neutral, comprometida con los intereses del país al que pertenece e, incluso, como parte en el conflicto.
Esto va unido a la generalizada violación del Derecho Internacional Humanitario (DIH), en el que las disposiciones establecidas por los convenios de Ginebra respecto a la distinción entre combatientes y no combatientes no son ya respetadas por los actores armados. La violación del DIH tiene el efecto directo de la negación del acceso humanitario a las víctimas y a los afectados por los conflictos, con las consecuencias negativas que ello tiene sobre la creación y la protección del espacio humanitario. El acceso humanitario está a merced de la voluntad de los grupos armados, que deseen permitirlo o no y a quién en cada momento.
Otra consecuencia negativa de la securitización de la ayuda humanitaria es su utilización para alimentar la economía de guerra y contribuir así a la prolongación de los conflictos. En numerosas ocasiones, los actores humanitarios han de pagar un precio para lograr el acceso a las víctimas, lo que contribuye a financiar la adquisición de armas y el mantenimiento de los violentos. Además, numerosos recursos humanitarios son robados o desviados por estos mismos grupos. Por ejemplo, se estima que en Somalia durante la última década del pasado siglo entre el 20 y el 80% de la ayuda alimentaria fue robada (Rudolph, 2013: p. 27).
La consecuencia más clara cuando se analizan los flujos económicos de ayuda humanitaria es que ésta va dirigida a los países que se encuentran en primera línea de conflicto. La década pasada ha visto cómo los dos países que acapararon toda la ayuda humanitaria eran los dos en los que Estados Unidos (y otros socios de la OTAN) tenían desplegadas tropas sobre el terreno: Irak y Afganistán. De ese modo la distribución de la ayuda se condiciona por completo a los intereses de seguridad de los donantes. Países como Pakistán, Etiopía o Kenia reciben grandes cantidades de ayuda humanitaria (y de AOD) por ser los grandes aliados de Estados Unidos en su «guerra contra el terror». Pakistán combate a los talibanes afganos y a los pakistaníes, mientras que Etiopía y Kenia contribuyen a la seguridad en Somalia y a la lucha contra Al Shabaab.
Mientras, países con las mismas o mayores necesidades que éstos son sometidos al olvido, fuera del foco mediático por no tener recursos naturales que defender o por no resultar de interés geoestratégico para las grandes potencias. República Centroafricana, un país con una crisis crónica de décadas, apenas recibe ayuda humanitaria de emergencia pese a ser declarada una crisis de ‘Nivel 3’. Sin embargo, apenas supuso el 1% del presupuesto destinado a crisis de este tipo en 2013 y el 2% en 2014, pese a que un 63% de su población precisa de asistencia humanitaria (GHA, 2015). El resultado final es el sacrificio de los objetivos de ayuda y de erradicación de la pobreza, subordinado a los intereses más a corto plazo de la seguridad nacional de los países occidentales y sus intereses geopolíticos y geoestratégicos.
¿Qué hacer para cambiar esta tendencia?
Uno de los elementos fundamentales que deben trabajar las organizaciones humanitarias es la mejora de la percepción por parte de las comunidades locales. Esto debe hacerse volviendo a reforzar la validez e importancia de los principios humanitarios. Es importante dejar clara la independencia de las organizaciones de las políticas que lleven a cabo sus gobiernos, incluida la acción militar sobre el terreno, así como elevar por encima de todo la humanidad y el interés por los más necesitados, enfatizando la imparcialidad en la provisión de ayuda, independiente del bando en el que se encuentren y la neutralidad, entendida ésta como la provisión de ayuda a todos los bandos indistintamente, sin implicar apoyo a ninguno de los actores en el terreno. Es fundamental, asimismo, la desvinculación de las organizaciones de las políticas militares de los gobiernos, aunque ello implique tener que renunciar a fondos gubernamentales. Éste es un factor necesario para mejorar la percepción y, consecuentemente, la seguridad de los trabajadores humanitarios.
Otro elemento a tener en cuenta es la necesidad de implicarse con todos los actores locales. Para ello, es necesario mejorar el análisis político del contexto, persiguiendo la identificación de los actores y partes con las que trabajar en el terreno, lo que no es posible sin una profunda comprensión de las dinámicas subyacentes en cada conflicto. No se trata de mezclar lo humanitario y lo político, pero sin implicación en la política, la consecución del espacio humanitario es complicada. Esta implicación con los actores ha de hacerse en base a los principios locales y respetando los factores culturales, puesto que facilita la consecución de los objetivos humanitarios, que la imposición de unos estándares predeterminados puede dificultar y contribuir a la percepción de los actores humanitarios al servicio de sus gobiernos. Además, resulta interesante el apoyo a otras formas de implicación humanitaria distinta, como pueda ser fortalecer el rol de las diásporas, formando a individuos locales para que sean ellos mismos que ayuden a construir sus sociedades. Tampoco hay que perder de vista que distintos escenarios requieren distintas estrategias.
Finalmente, un elemento que se está desarrollando mucho entre los actores humanitarios es la gestión de la seguridad operacional en entornos complejos. Se trata de gestionar el riesgo para poder mantener la presencia humanitaria. Muchas organizaciones tienen gestores de seguridad y han desarrollado diversas herramientas al respecto, como el estudio publicado por OCHA en 2011 «Permanecer y cumplir. Buenas prácticas para el personal humanitario en entornos de seguridad complejos». La seguridad va más allá de identificar los riesgos con el fin de limitarse a las actividades que pueden ser realizadas; lo que se persigue es garantizar la continuidad de programas fundamentales para las poblaciones afectadas y que los riesgos de seguridad podrían interrumpir.
Por otra parte, la comunidad internacional debe contribuir al respeto efectivo del espacio humanitario, mediante la mejora de los mecanismos de cumplimiento del DIDH y el DIH, que en la actualidad están siendo constantemente vulnerados. En este sentido, se precisa un mayor compromiso político de los actores internacionales, especialmente del Consejo de Seguridad de la ONU, para forzar al cumplimiento de la normativa internacional, claramente establecida.
Finalmente, los gobiernos donantes deben determinar con claridad el coste de las actividades militares en el espacio humanitario, sin que ello suponga una merma en los recursos destinados a la ayuda humanitaria, tal y como estipulan las directrices de Oslo. Además, deben mejorar la contabilidad y la transparencia de los mismos, informando de la verdadera escala y coste de la implicación militar en la asistencia humanitaria y las consecuencias que ello tiene de cara a su percepción internacional y la de sus actores humanitarios. No menos importante es respetar los principios humanitarios, separando el espacio humanitario y sus actores de las políticas militares que otros departamentos estatales deseen perseguir, siempre teniendo en cuenta que éstas debilitan los esfuerzos por mejorar la situación de las poblaciones afectadas.
Referencias
• Fisher, J.; Anderson, D.M.: «Authoritarianism and the securitization of development in Africa», International Affairs 91: 1 (2015) 131–15.
• Global Humanitarian Assistance (GHA), 2015: Global Humanitarian Assistance Report 2015.
• Poole, L., 2013: Counting the cost of humanitarian aid delivered through the military. Global Humanitarian Assistance Briefing.
• ODI/HPG; SOAS, 2011: HPG Roundtable Meeting Series on Humanitarian Space. Meeting 4 – Politicisation and Securitisation of Aid: challenges to humanitarian space in Somalia, Nairobi, 14 Febrero 2011. Meeting Summary
• Oxfam, 2011: ¿De quién es esta ayuda? Ayuda politizada en crisis y conflictos.
• Rudolph, T., 2013: The securitization of humanitarian aid: a case study of the dadaab refugee camp. Dalhousie University, Halifax, Nova Scotia.
• VOICE, 2015: «EU humanitarian aid in the new institutional setting: Recommendations», VOICE 2015 General Assembly Resolution.
